I OSK 206/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 176/15 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 176/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.M. (dalej także, jako: "skarżący’) na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 15 października 2014 r. R.M. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku z zakupem lokalu położonego w L. przy ul. [...], w którym wnioskodawca zamieszkał wraz z rodziną w dniu 30 grudnia 2013 r. Do wniosku dołączył kopię aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz odpis zwykły księgi wieczystej – stan na dzień 6 października 2014 r. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 90, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 88 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 297, poz. 1687 ze zm.), § 1, § 2, § 3 ust. 1, § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), odmówił przyznania R.M. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej policjant złożył dopiero w dniu 14 października 2014 r., w którym to dniu miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, o których mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, a zatem wyklucza to go z grona policjantów, którzy mogą uzyskać prawo do pomocy finansowej. Mając na względzie art. 94 tej ustawy organ podał, że pomoc nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. R.M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść art. 88, art. 90, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji organ podniósł, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa na jego uzyskanie, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Organ II instancji dodał, że najważniejszym dla ziszczenia się przesłanki warunkującej uzyskanie pomocy finansowej m.in. na zakup lokalu mieszkalnego, jest ustalenie, czy w dacie składania wniosku funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania tj. na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Ocena ta powinna polegać na zbadaniu, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe tzn. czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W dniu złożenia wniosku skarżący zamieszkiwał już w nabytym lokalu mieszkalnym od dnia 30 grudnia 2013 r., co wynika z samej treści wniosku, czy przy czym lokal ten spełniał przysługujące policjantowi normy zaludnienia. W tej sytuacji stronie w dniu złożenia wniosku nie przysługiwało już prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, bowiem jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone. Zatem nie należała mu się też pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż złożenie wniosku dopiero w dniu 15 października 2014 r. spowodowane było uzyskaniem od A.D. – pracownika Wydziału Wspomagającego KMP w [...], jeszcze przed nabyciem lokalu mieszkalnego, informacji, że wniosek taki może zostać złożony po uzyskaniu lokalu mieszkalnego, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż informacja ta nie była udzielania w toku postępowania, a praktyka stosowana przez KMP w [...] w zakresie przyznawania pomocy finansowej już po uzyskaniu lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia w sytuacji w indywidualnej sprawie R.M. rozpatrywanej wyłącznie w oparciu o okoliczności sprawy, a nie innych postępowań. Organ II instancji wskazał, że wiedząc o istnieniu wcześniejszych praktyk stojących w sprzeczności z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie widzi podstaw do przesłuchania świadka A.D. Ponadto organ wskazał, że strona w dniu 9 kwietnia 2014 r. jako przełożony Wydziału Prewencji KP [...] zapoznał się z pismem organu z dnia 12 lutego 2014 r., w którym zwrócono uwagę na niewłaściwą interpretację 10-letniego okresu przedawnienia, w związku z czym organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony, że działała w dobrej wierze. Od kwietnia 2014 r. strona miała wiedzę o błędach we wcześniejszych informacjach, a mimo to wniosku nie złożyła, czekając do 15 października 2014 r. Zdaniem organu II instancji wpływ na to mógł mieć fakt zmiany stanowiska i zaszeregowania policjanta w 9 grupie od dnia 1 października 2014 r., co spowodowało możliwość ubiegania się przez stronę o dodatkową jedną normę zaludnienia i mogłoby mieć wpływ na zwiększenie kwoty pomocy finansowej. R.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego wskazał, że dotychczasowa praktyka udzielania pomocy finansowej funkcjonariuszom pozwalała na składanie wniosków o przyznanie pomocy w ciągu 10 lat od nabycia lokalu mieszkalnego. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Wskazał, że zasadniczy spór pomiędzy organami obu instancji a stroną skarżącą dotyczy wykładni przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, co do znaczenia daty wystąpienia przez policjanta z wnioskiem o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego względem daty nabycia lokalu mieszkalnego przez policjanta w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organów orzekających. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga charakter prawny instytucji pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten określa, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (publ. OTK z 2001 r., nr 4, poz. 84), w sprawie, w której rozważano prawa funkcjonariusza Policji do równego traktowania go przez władze publiczne w zakresie pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W powołanej sprawie, analogicznie jak w sprawie niniejszej, skarżącemu mimo, że wykupił mieszkanie na własność nie przysługiwała bowiem przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa na uzyskanie mieszkania, chociaż nie otrzymał on mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 29 marca 1999 r. (OPS 1/99, ONSA/1999/3/77). Ustawa o Policji nie formułuje praw podmiotowych wszystkich policjantów do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, bez względu na to, czy mają oni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Powołane przepisy Konstytucji nie obligują też ustawodawcy do zakreślenia tak szerokich ram pomocy udzielanej policjantom w celu zapewnienia im możliwości nabywania mieszkań na własność. Z tych względów zarzut naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa wyrażony w art. 32 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżone przepisy ustawy o Policji należy ocenić jako bezzasadny". Trybunał zwrócił przy tym uwagę na to, że ratio legis szczególnej pomocy w uzyskaniu mieszkania przez funkcjonariusza Policji wynika z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc ta została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Z powołanym przepisem koresponduje art. 95 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, wyłączający z grona policjantów którym przydziela się lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej tych policjantów, którzy posiadają w miejscowości w której pełnią służbę lub pobliskiej odpowiedni lokal mieszkalny oraz tych, których małżonek posiada taki lokal mieszkalny. W ocenie Sądu, stanowisko powyższe jest przekonujące i zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 2869/13, z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 1654/13, z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 2120/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz. 66). Choć uchwała ta odnosi się do innej pragmatyki służbowej – funkcjonariuszy Służby Granicznej, to regulacje prawne co do pomocy finansowej dla tychże funkcjonariuszy nie różnią się od unormowań określonych w ustawie o Policji. Dlatego warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej stwierdził, że przedmiotowa pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej (odpowiednio Policji). Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999, z. 3, poz. 77) oraz Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skoro bezspornym jest, że skarżący wystąpił o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w dniu 15 października 2014 r., a we wniosku oświadczył i zaświadczył wypisem z aktu notarialnego rep. A nr [...], że od dnia 30 grudnia 2013 r. jest właścicielem (wspólnie z małżonką A.M.) lokalu mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...] o pow. 54,7 m², to prawidłowo organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw przyznania stronie żądanej pomocy finansowej. Skarżący bowiem w dacie złożenia wniosku i wszczęcia postępowania dotyczącego uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego posiadał w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokal mieszkalny, a tym samym miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, iż przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) określa, iż do wniosku o pomoc finansową dołącza się odpowiednie dokumenty, w tym: wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu sporządzoną w formie aktu notarialnego, czyli dokumenty potwierdzającej nabycie własności lokalu. Zdaniem skarżącego, skoro ów przepis przewiduje, że do wniosku o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego składa się m.in. dokumenty potwierdzające nabycie prawa własności lokalu, to na mocy art. 94 ust. 1 nie powinno się ograniczać czasu, w jakim pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma być przyznana. Sąd stanął na stanowisku, że ów przepis rozporządzenia reguluje jedynie formalne wymogi wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu, natomiast nie przekreśla zasad udzielania tego rodzaju pomocy wynikających z regulacji ustawowych. W szczególności treść wspomnianej regulacji nie pozbawia funkcjonariusza Policji możliwości wystąpienia o pomoc finansową jeszcze przed nabyciem lokalu lub domu. Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut skargi jakoby organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez odmowę przyznania żądanej pomocy finansowej i nieuwzględnienie okoliczności, iż strona przed wszczęciem postępowania została poinformowana przez odpowiedzialnego pracownika organu o możliwości złożenia wniosku o przedmiotową pomoc finansową również po uzyskaniu lokalu mieszkalnego, nie później niż w terminie 10 lat od jego uzyskania. Sąd zwrócił uwagę, że organy orzekające związane są – w myśl zasady legalności (art. 7 k.p.a.) – obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Skoro zatem na mocy przepisów ustawy o Policji nie można było uwzględnić wniosku skarżącego, to brak było podstaw do badania, czy przed wszczęciem przedmiotowego postępowania R.M. został błędnie pouczony przez odpowiedzialnego pracownika organu I instancji o możliwości złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w okresie 10 lat od nabycia lokalu. W tym kontekście bez znaczenia jest również jaka była dotychczasowa praktyka orzecznicza organów Policji, jak i zarzut, iż skarżącego z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. pozbawiono prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez oddalenie wniosku o przesłuchanie świadka A.D., która rzekomo przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie pouczyła R.M. o możliwości złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy w okresie 10 lat od nabycia lokalu. Sąd nie podzielił też zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez – jak wskazano – błędne przyjęcie, że skoro skarżący zapoznał się 14 lipca 2014 r. z treścią dokumentu zawierającego zmiany rzekomo błędnej praktyki przyznawania pomocy finansowej to oznacza, że działał w złej wierze, skoro to działanie organu doprowadziło do zmiany praktyki, którymi to konsekwencjami został obciążony skarżący, niezależnie od tego,, w jakie dacie złożyłby wniosek. W ocenie Sąd okoliczność ta, w świetle powyższego, a w szczególności wobec jasnego brzmienia art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1ustawy o Policji w kontekście zasady legalności (art. 7 k.p.a.), nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem jeżeliby przyjąć, że skarżący dopiero w dniu 14 lipca 2014 r. dowiedział się o zmianie praktyki orzeczniczej Komendanta Miejskiego Policji w [...] w zakresie terminu złożenia wniosku względem nabycia lokalu mieszkalnego, a więc po dacie zamieszkania i uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...], to nie zmienia to wykładni powołanych przepisów ustawy o Policji. W sytuacji zaś, gdy skarżący prawo do ww. lokalu mieszkalnego posiadał już 30 grudnia 2013 r., bez znaczenia jest okoliczność, że przeszło pół roku później dowiedział się o zmianie praktyki orzeczniczej organu I instancji. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, przejawiającą się w błędnym przyjęciu, że możliwość uzyskania pomocy określonej w tym przepisie oceniać należy na dzień złożenia wniosku z pominięciem wykładni celowościowej tego przepisu, która wskazuje, że uzyskanie lokalu oznacza jedynie cel, na który ta pomoc jest przeznaczona, bez ograniczenia czasowego składania wniosku, zaś racjonalny ustawodawca, wskazując wymogi formalne wniosku o pomoc finansową w postaci m. in. dokumentów potwierdzających nabycie prawa własności lokalu, dopuszczał możliwość uzyskania pomocy finansowej pomimo wcześniejszego nabycia własności lokalu lub domu; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 8 w związku z art. 9 K.p.a. poprzez odmowę przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jak również prawo do informacji wiąże organy od chwili złożenia wniosku przez stronę, zaś dotychczasowa praktyka nie ma znaczenia, podczas, gdy z zasady zaufania wynika obowiązek zapewnienia uczestnikom przejrzystości i możliwości przewidywania konsekwencji swoich działań na podstawie rozstrzygnięć zapadających w analogicznych sytuacjach. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą, zdaniem skarżącego, za wadliwością zaskarżonego wyroku. Skarżący wskazał na prawidłową, jego zdaniem, wykładnię przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia z 2001 r., a także podkreślił, że niezależnie od tego, która wykładnia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji powinna zostać zastosowana, faktem jest, że skarżący ponosi niesłusznie ujemne konsekwencje arbitralnej zmiany praktyki stosowanej w związku ze składami wnioskami o przyznanie pomocy finansowej, wprowadzonej bez okresu przejściowego i "bez ostrzeżenia", co doprowadziło do rażącego naruszenia praw skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za zasadne. Kwestię mieszkań służbowych funkcjonariuszy Policji regulują przepisy rozdziału 8 (art. 88 i nast.) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wynika z nich zasada, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Natomiast policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Z powołanych przepisów wynika, że przesłanką pozytywną otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale jest status policjanta w służbie stałej. Jednak ustawa o Policji przewiduje też przesłanki negatywne, nie pozwalające na przydział lokalu. Wymienia je art. 95 ust. 1 ustawy i są one, oprócz wymienionej w pkt 1, identyczne jeśli idzie o niemożność przydziału lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie, jako prawa zamiennego, alternatywnego wobec przydziału lokalu. Jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2). Na tle powyższych regulacji, jak również na tle regulacji dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są niemalże identycznie unormowane, powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. W istocie odnosi się ona do funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak jak już wielokrotnie w orzecznictwie wyjaśniano, wobec tożsamości regulacji w zakresie uprawnień funkcjonariuszy tej służby dotyczącej mieszkań z unormowaniami dotyczącymi funkcjonariuszy Policji, teza tej uchwały może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały Sąd zajmował się m.in. kwestią, na jaką datę - nabycia lokalu czy złożenia wniosku - należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Zresztą z tezy powołanej uchwały jednoznacznie wynika, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu, tj. w dniu 14 października 2014 r. miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe - posiadał bowiem lokal mieszkalny położony w L. przy ul. [...], który kupił w dniu 30 grudnia 2013 r. Przed zakupem lokalu jednak w odniesieniu do skarżącego spełniona została przesłanka pozytywna z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i brak było przesłanki negatywnej z art. 95 ust. 1. W takiej sytuacji miał on prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stanowisko organów w tej sprawie i Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przed datą zakupu lokalu mieszkalnego, to pomoc finansową mógłby uzyskać. Utracił prawo do tego świadczenia jedynie z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy nabyciem lokalu, a złożeniem wniosku. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce. Wskazać przy tym przyjdzie, iż zasadą jest, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powinien być złożony przed uzyskaniem lokalu lub domu jednorodzinnego. Dokonując jednak wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, że zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. Słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, że § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r., stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po zakupie mieszkania. Stanowiska powyższego nie może zmienić fakt, iż w dniu 14 lipca 2014 r. skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem, że zapoznał się z treścią dokumentu pn.: "Podstawowe zasady dotyczące udzielania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu". Dokument ten ma bowiem charakter wewnętrzny i nie może mieć mocy wiążącej, jak również pierwszeństwa przed wykładnią obowiązujących przepisów prawa, dokonaną przez Sąd w tej sprawie. Nie można przy tym wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy, może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień funkcjonariuszy. Gdyby tak miało być, wówczas jak najbardziej zasadną byłaby odmowa udzielenia tej pomocy. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organów orzekających będzie wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku miałoby prowadzić do nadużycia prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę uchylając decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, organ zbada, czy na dzień złożenia tego wniosku skarżący spełniał warunki do uzyskania tej pomocy oraz, czy nie zachodzą okoliczności, które świadczyłyby o nadużyciu przez skarżącego prawa do tej pomocy. W przypadku spełnienia warunków i braku negatywnych przesłanek, organ pozytywnie rozpozna wniosek skarżącego.