I SA/Gd 908/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości na 2012 r. oddala skargę. I SA/Gd 908/12 UZASADNIENIE I. Decyzją z 15 lutego 2012 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 i § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm., zwanej dalej w skrócie O.p.), art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 95, poz. 613 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.o.l.) oraz uchwały Rady Miejskiej w Słupsku Nr XVI/204/11 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie stawek podatku od nieruchomości (Dz.Urz.Woj.Pom. z dnia 19 grudnia 2011 r. nr 170, poz. 3841), ustalił skarżącemu A. O. wysokość podatku od nieruchomości na 2012 r. w kwocie 874 zł. Decyzja Prezydenta Miasta dotyczyła nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] (działki numerach: [...],[...],[...],[...]), ul. [...] (działki o numerach [...],[...],[...],[...]) oraz ul. [...] (działka nr [...]). W piśmie z dnia 9 marca 2012 r. skarżący odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji wnosząc o uchylenie wydanej decyzji w części dotyczącej ul. [...] (działka nr [...], bowiem działka nr [...], której w częściach niewydzielonych skarżący jest użytkownikiem wieczystym, stanowi drogę publiczną, niepodlegającą opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. II. Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m.in. art. 233 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 2 u.p.o.l. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu podano, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej w skrócie u.d.p.), oprócz dróg publicznych wyróżnia także drogi wewnętrzne, przez które rozumieć należy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, które nie korzystają z wyłączenia z opodatkowania. W ocenie Kolegium przedmiotowa nieruchomość (obejmująca działkę nr [...]) stanowi odrębną od działki, na której zlokalizowana jest ul. [...] (działka nr [...]) nieruchomość. Działka nr [...] leży prostopadle do drogi, umożliwiając dojazd do ul. [...] z nieruchomości położonych dookoła. Nie stwierdzono jednocześnie, aby działka nr [...] była położona w pasie drogowym ul. [...]. W konsekwencji przyjęto, że droga usytuowana na przedmiotowej działce stanowi jedynie drogę wewnętrzną (dojazdową do drogi publicznej) i podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. III. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, skarżący A. O. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnym i niewłaściwym zastosowaniu § 46 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności poprzez naliczenie podatku od nieruchomości za drogę gminną. Skarżący podtrzymał, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalicza przedmiotową działkę do kategorii "drogi", gdzie działka ta oznaczona jest symbolem "3 KD". Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają bowiem wprost, że w skład 3KD wchodzi zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...]. Z tego zapisu zdaniem strony wynika, że działka nr [...] sięga do ulicy [...]; tożsame wnioski płyną, zdaniem skarżącego, z analizy wypisu z rejestru gruntów, który stanowi podstawę wymiaru podatku od nieruchomości. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia istoty sprawy, która została rozpatrzona niedbale i z naruszeniem procedury; organ nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego, nie odniósł się do przedłożonych dowodów. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowości związane z wykonaniem przysługującego mu uprawnienia do zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym. W zakreślonym przez organ terminie, w jego siedzibie, materiały sprawy nie były dostępne. Organ nie odniósł się również do zgłoszonych w piśmie z dnia 15 maja 2012 r. wniosków dowodowych i wyjaśnień strony, od razu wydając zaskarżoną decyzję. IV. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowa działka stanowi drogę wewnętrzną, od której pobiera się podatek od nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: V. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się wskazanych naruszeń prawa przez organy podatkowe, dających podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważność w całości lub w części zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (wyrok NSA z 6 lutego 2008r. sygn. akt II FSK 1665/06, opubl. w: LEX nr 471526), zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organ, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej (organy podatkowe), bowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Innymi słowy - ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez skarżącego decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2006r., Nr 121, poz. 844 ze zm.; dalej u.p.o.l.), ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027; dalej u.p.g.k.), ustawy 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115; dalej jako u.d.p.) ani przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej O.p.). VI. Z wypisu z ewidencji gruntów, wskazana działka nr [...] oznaczona została symbolem dr. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) symbol dr oznacza drogi. Na podstawie art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027; dalej u.p.g.k.) dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę wymiaru podatków. VII. 1/ Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l., który w brzmieniu obowiązującym w 2012r. stanowił, że wyłączone z opodatkowania podatkiem od nieruchomości są (...) grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle – z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. przez pojęcie drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast, stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005r., nr 108, poz. 908; dalej jako p.r.d.), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Sąd podkreśla, że nie wszystkie wskazane powyżej elementy definicji drogi publicznej mają jednakowe znaczenie. Podstawowymi wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: 1/ nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz 2/ zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii Nieograniczony dostęp do drogi stanowi element definicji drogi publicznej o charakterze materialnym, natomiast zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych stanowi wyróżnik formalny (por. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 43; por. także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 11 września 2007 r., NK.II.J.S/0911-130/07, Wspólnota 2007, nr 40, s. 29, LEX nr 298765).. Zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, por. art. 2 ust. 1 u.d.p.) jest elementem konstytutywnym definicji drogi publicznej; Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2008 r., w sprawie I SA/Wa 383/08 (opubl. w: LEX nr 496206), że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w tej ustawie i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Podobnie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 marca 2008 r. (II SA/Kr 1285/07, LEX nr 485816) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych; WSA podkreślił, że należy przyjąć, iż zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie o drogach publicznych. W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych, które w roku 2012 podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. 2/ Formy zaliczenia dróg do jednej z kategorii dróg publicznych zostały określone w postaci katalogu zamkniętego w ustawie o drogach publicznych i obejmują zarówno rozporządzenie, jak i akty prawa miejscowego. Zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych odbywa się w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, wydawanego w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast (art. 5 ust. 2 u.d.p.). Aktualnie obowiązuje w powyższym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. z 2009r., Nr 161, poz. 1283), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Zaliczenie do kategorii pozostałych dróg publicznych następuje w drodze uchwały, wydawanej w przypadku zaliczenia do drogi wojewódzkiej - przez sejmik województwa, działający w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (por. art. 6 ust. 2 u.d.p.), do drogi powiatowej - przez radę powiatu, działającą w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (por. art. 6a ust. 2 u.d.p.), do drogi gminnej - przez radę gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (por. art. 7 ust. 2 u.d.p.). Ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z drogi publicznej wynikają z przepisów ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów szczególnych i można je podzielić na następujące rodzaje ograniczeń: 1) związane z odpłatnością za korzystanie z drogi; 2) mające na celu przeciwdziałanie degradacji dróg i podniesienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych; 3) dotyczące wyłącznie określonej kategorii pojazdów; 4) o charakterze czasowym. Istotne znaczenie dla problematyki dostępności i ograniczeń w korzystaniu z drogi publicznej ma, wprowadzony przepisem art. 3 u.d.p., podział dróg publicznych na ogólnodostępne i drogi o ograniczonej dostępności, w tym w szczególności autostrady i drogi ekspresowe. Zgodnie z definicjami legalnymi pojęć: autostrada i droga ekspresowa, zawartymi w art. 4 pkt 10 i 11 u.d.p., po wskazanych kategoriach dróg publicznych mogą się poruszać wyłącznie pojazdy samochodowe, tj. pojazdy silnikowe poruszające się z prędkością powyżej 25 km/h, z wyłączeniem ciągników rolniczych (por. art. 2 pkt 33 p.r.d.). Ponadto kolejne ograniczenie korzystania z autostrad wiąże się z ich odpłatnością. Wykaz autostrad płatnych określa, wydane na podstawie delegacji z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie autostrad płatnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1034). 3/ Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.). Własność drogi publicznej może być przenoszona wyłącznie pomiędzy tymi podmiotami i tym samym droga publiczna nie może być przedmiotem obrotu powszechnego; posiadanie samoistne takiej nieruchomości przez inny podmiot nie może prowadzić do nabycia jej przez zasiedzenie; nieruchomość drogowa nie może również być obciążona prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych (por. postanowienie SN z 24 czerwca 2010 r., IV CSK 40/10, OSNC 2011, nr 2, s. 17, opubl. w: LEX nr 602303 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2008 r., I SA/Wa 1646/07, opubl. w: LEX nr 459767). Reasumując: nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną; aby bowiem uzyskała status drogi publicznej, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w tej ustawie i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. VIII. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, w tym art. 200 O.p. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 23 kwietnia doręczonym osobiście stronie w dniu 8 maja 2012r. (w aktach znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru) poinformował, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie podatku od nieruchomości na rok 2012 został zebrany materiał dowodowy (art. 200 § 1 O.p.); prawidłowo przy tym pouczono stronę, że ma prawo do zapoznania się z zebraną dokumentacją w siedzibie SKO. W odpowiedzi na to skarżący, w piśmie z 15 maja 2012r., podał, że (....) po zapoznaniu się z materiałem zebranym w toku prowadzonej sprawy, omyłkowo przywołałem w moim piśmie z dnia 14 maja 2012r. działki znajdujące się przy ul. [...],[...] i [...] w S.; w błąd wprowadził mnie zebrany tam materiał dowodowy, akty notarialne zakupu nieruchomości, umowy dzierżawy i moje pisma z dnia 24 października 2011r., które dotyczą tylko ww. obszaru nieruchomości. Toczące się postępowanie dotyczy tylko działki nr [...] tj. drogi gminnej ul. [...] w S., a w tej sprawie nie ma materiałów złożonych przez Prezydenta Miasta, które by potwierdzały prawidłowość wystawienia decyzji organu pierwszej instancji i wysokości podatku od nieruchomości na 2012r. (...). Dodatkowo informuję, że działka nr [...] posiada powierzchnię 1.557m2, a jak wynika z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnica Przemysłowo Południe, otrzymanego w dniu 2 marca 2012r. przedkładam jako dowód w sprawie w załączeniu, symbol 3KD drogi dojazdowe mają powierzchnię 5.200m2 (...). Skarżący dołączył wydruk wszystkich dróg publicznych w S., którymi zarządza Zarząd Infrastruktury Miejskiej. Z tych danych, zdaniem strony wynika, że do dróg publicznych została doliczona ulica [...] – jako droga gminna i posiada długość 1,31 km. Zdaniem Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia pozostałych przepisów postępowania. Dokonana przez Sąd analiza akt postępowania nie daje podstaw dla stwierdzenia, że organy podatkowe zaniechały niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego lub nie dopuściły dowodu, który mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wręcz przeciwnie - należy stwierdzić, że organy podatkowe rzetelnie zebrały i oceniły dowody, na podstawie których ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że dokonana ocena mieści się w ramach swobodnej oceny dowodów, a postępowanie podatkowe było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 210 § 4 O.p., w szczególności w zakresie oceny dowodów. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne, dokonano ich wykładni oraz przytoczono bogate orzecznictwo sądowe. Odniesiono się również do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, dokonując ich analizy i przedstawiając stanowisko organu wraz z argumentacją, a zawarta przez organ w uzasadnieniu decyzji ocena okoliczności sprawy została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, nadto jest prawidłowa, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym, zaś wywody – konsekwentne, jasne i zrozumiałe, co z kolei wyklucza naruszenie art. 191 O.p. Strona miała też zapewniony, tak jak tego wymaga art. 123 § 1 O.p., czynny udział w postępowaniu, była informowana o podejmowanych przez organ czynnościach, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków. Nie sposób więc postawić organom zarzutu naruszenia zasady praworządności (art. 120 O.p.) oraz zasady pogłębiania zaufania od organów państwa (art. 121 § 1 O.p.). Nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna niezgodna jest z prawem, a także nie znajdując przesłanek do uznania, iż decyzja ta wydana została z mającym co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania podatkowego, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. EK