II SA/Wr 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę Wnosząc o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor zaznaczył, że wnioskowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku operator dołączył decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 16 grudnia 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tej decyzji omówiono charakterystykę planowanego przedsięwzięcia i stwierdzono, że nie zostało ono wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7a oraz § 3 ust. 1 pkt 8e rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Inwestycja ta nie wymaga więc uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zadania – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ... obręb M.we W.u. Inwestycja obejmuje montaż wieży o wysokości 32,5 m n.p.t. oraz instalowanie 3 anten sektorowych nadawczo-odbiorczych typu BSA 1011 na azymuty, 60° na wysokości 26,5 m o pochyleniu w zakresie 0°-4°, 180° na wysokości 26,5 o pochyleniu w zakresie 0°-7°, 300° na wysokości 26,5 m o pochyleniu 0°-3°, pracujących w systemach GSM 900/GSM 1800 o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo każdej anteny EIRP=3336 W, a ponadto 3 anten typu 1008 na takich samych wysokościach i pochyleniach o mocy EIRP-3874 W, a także po 5 anten parabolicznych radioliniowych na wysokości 31,0 i 31,7 m. W decyzji zaznaczono, że inwestycja nie znajduje się w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) i nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz powołano decyzję z dnia 16 grudnia 2010 r. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich powołano brzmienie art. 144 k.c. oraz rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Podano współrzędne geograficzne lokalizacji stacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako naruszającej art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak analizy stanu faktycznego w odniesieniu do rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji wobec nieustalenia PEM (poziomu pola elektromagnetycznego), brak zsumowania mocy anten i dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł, nieuwzględnienie błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że decyzja powołuje również nieobowiązujące rozporządzenie z 2004 r. a ponadto opiera się na decyzji z 2010 r. wydanej w innym stanie prawnym. Wobec zmiany stanu prawnego należało ponownie zbadać podstawy do wydania merytorycznej decyzji środowiskowej. W uzupełnieniu wniosku skarżący wskazał na niedopuszczalność bezkrytycznego przyjmowania twierdzeń inwestora o braku oddziaływania inwestycji. Z sześciu anten na tych samych azymutach emitowane są trzy wiązki promieniowania. Dla uzasadnienia wniosku skarżący powołał orzecznictwo sądowe, cytując wyrok II OSK 1485/10, SA/Go 71/12, II SA/Po 529/10, II SA/Gl 509/11 i 129/11. Jak wywodził, w nin. sprawie moc EIRP pojedynczej anteny w każdym sektorze wynosi 7210 Wat, uwzględniając łączenie się mocy na danym azymucie i maksymalną moc anten. Inwestycja wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., art. 144 ust. 1 i 2 POŚ w powiązaniu z art. 64 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do art. 1 pkt 1a i b rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r.). Wskazał, że miejsca dostępne dla ludności (art. 124 ust. 2 POŚ) to również takie w których budynki mogą być wznoszone, a nie jedynie określone według istniejącego stanu zagospodarowania. Decyzją z dnia 21 maja 2012 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności. Istotny był stan prawny z daty wydania decyzji lokalizacyjnej, czyli z dnia 13 czerwca 2011 r. Organ zaznaczył, że istniały materialnoprawne podstawy do wydania decyzji lokalizacyjnej (inwestycja celu publicznego, brak planu miejscowego). Decyzja ta zawiera wymagane elementy, przestrzegany był tryb jej wydania. Organ nie podzielił zastrzeżeń wobec znaczenia decyzji umarzającej z dnia 16 grudnia 2010 r. Decyzja ta pomimo zmiany stanu prawnego (nowe rozporządzenie obowiązujące od dnia 15 listopada 2010 r.) nadal korzysta z powagi rzeczy rozstrzygniętej. Nawet gdyby tak nie było, nie oznacza to naruszenia prawa o charakterze rażącym. Dlatego w postępowaniu lokalizacyjnym niedopuszczalne było rozważenie wpływu inwestycji na środowisko. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie art. 105 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że nastąpiło merytoryczne rozpatrzenie sprawy decyzją umarzającą, § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez bezpodstawne stwierdzenie, że Prezydent W.uwzględnił jego brzmienie, art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niepowołanie prawidłowego przepisu rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. oraz niewskazanie istoty inwestycji, co uniemożliwia polemikę z decyzją, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez niewskazanie jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji oraz art. 63 ust. 1 pkt 1b cyt. ustawy w związku z § 4 rozporządzenia z 2004 r. przez nieustalenie rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego występującego już w miejscu planowanej inwestycji po zsumowaniu mocy anten i dokonaniu kumulacji pola e-m (wyroki II SA/Kr 418/11, II OSK 1485/10, II OSK 1695/10), ponadto nie wskazano mocy anten radioliniowych. W uzasadnieniu skarżący kwestionował pogląd organu, że decyzja umarzająca wywołała skutki merytoryczne. Bezzasadna była argumentacja organu wywodzona z § 4 rozporządzenia z 2010 r. Zespół anten na danym azymucie należy rozpatrywać uwzględniając ich sumaryczną moc, gdyż nie mają wówczas oddzielnych EIRP. Nie wiadomo jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji, nie wynika to z dołączonej mapy lub ustaleń organu, co uniemożliwia polemikę. Skarżący powołał pogląd prawny powołany w wyroku II SA/Wr 133/12 na temat potrzeby sumowania mocy anten. Zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję odmowną. Organ ponownie wyraził pogląd, że w postępowaniu lokalizacyjnym inwertor nie miał powinności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja nie kwalifikowała się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja umarzająca dotyczyła tej samej inwestycji. Nie było istotne, że została wydana pod rządami rozporządzenia z 2004 r., zaś w czasie postępowania lokalizacyjnego obowiązywało już nowe rozporządzenie z 2010 r. Regulacje dotyczące anten w obu rozporządzeniach są w zasadzie tożsame, gdyż zmienne ich dotyczące nie uległy zmianie. W nowym rozporządzeniu zastrzeżono, że EIRP wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, niezależnie od innych instalacji na terenie obiektu. O ile inwestycja według rozporządzenia z 2004 r. nie została zakwalifikowana do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to tym bardziej podlega takiej kwalifikacji na gruncie nowego rozporządzenia. Skoro podstawą decyzji umarzającej były oceny materialnoprawne, to wywołała ona skutki w sferze materialnoprawnej. W decyzji organ uwzględnił wymogi rozporządzenia z 2010 r., określając w niej parametry nie tylko urbanistyczne, ale ponadto techniczne. Określone w decyzji poziomy EIRP wskazują na możliwość ponadnormatywnego oddziaływania, a więc było ono badane. W decyzji lokalizacyjnej wprost wskazano przepisy rozporządzenia z 2010 r. Nie miało więc miejsca rażące naruszenie przepisów procesowych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. przez uznanie, że wniosek inwestora mógł być rozpatrywany w oparciu o rozporządzenie z 2004 r., art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez ponowne rozpatrywanie sprawy merytorycznej, bez odniesienia się do stosowanych w niej przepisów prawa materialnego, art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez pominięcie sumowania energii anten, niepodania mocy anten radioliniowych, nieuwzględnienie zjawiska odbić oraz brak wskazania błędu metody obliczeniowej, art. 144 ust. 1 i 2 POŚ przez pominięcie okoliczności, że inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, art. 63 ust. 1 pkt 1b cyt. ustawy i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. przez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. W uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące przepisy stanowiło rażące naruszenie prawa, tak samo jak nieuwzględnienie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. Stanowisko organu wobec zarzutów skarżącego było lakoniczne, bez uwzględnienia superpozycji, podania błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić, mocy anten radioliniowych. Anten nie zsumowano, czyli nie ustalono zasięgu występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych. Organ powinien wskazać, jaki konkretny przepis rozporządzenia stosował organ lokalizacyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że z uwagi na przedmiot sprawy dokonywał ocen stosowania i wykładni przepisów prawa materialnego, aby ustalić, czy decyzja lokalizacyjna nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych. Decyzje organu były zgodne z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ dokonał trafnej oceny na temat braku naruszenia prawa przez decyzję lokalizacyjną w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy wzięciu po uwagę wchodzących w rachubę przepisów prawa materialnego, a nawet procesowego oraz przepisów wskazanych przez skarżącego. Nie budziło wątpliwości, że samo wydanie tej decyzji było zgodne z art. 50 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – por. wyrok II OSK 1760/10 wraz z powołanym tam orzecznictwem), art. 52 u.p.z.p. (por. wyrok II SA/Wr 603/11), art. 53 u.p.z.p. (w kontekście tego przepisu mogło być istotne, że decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna w dniu 6 lipca 2011 r., por. wyrok II OSK 1711/08), art. 54 u.p.z.p. Organ trafnie zwrócił uwagę na znaczenie art. 55 i art. 56 tej ustawy. W nin. sprawie podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było, i do tego w istocie sprowadzają się zarzuty skarżącego, czy organ lokalizacyjny powinien wymagać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (art. 63, art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - na ten temat szerzej w wyroku II SA/Go 71/12 cytowanym przez skarżącego). W przypadku odpowiedzi pozytywnej można było rozważać stwierdzenie wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa. Naruszenie prawa decyzją lokalizacyjną miałoby bowiem niewątpliwie charakter rażący, gdyby właściwy organ nie wymagał dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo istnienia oczywistych okoliczności świadczących o takiej ustawowej potrzebie. Oceniając to zagadnienie organ trafnie powołał fakt istnienia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania tej decyzji. Zwraca uwagę, że organ lokalizacyjny rozważał potrzebę uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej, zaś dokonana w tym zakresie wykładnia nie była w sposób oczywisty nietrafna, co dopiero mogło uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Stanowisko skarżącego odnośnie tych zagadnień było niespójne i nieprzekonujące, gdyż nie prowadził on polemiki z zasadniczymi argumentami organu na temat zasady trwałości decyzji ostatecznych i nadzwyczajnych jedynie podstaw ich wzruszenia. To skarżący, nie zaś organ jak zarzucił w skardze, wykorzystuje argumentację merytoryczną, mogącą mieć znaczenie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nieważnościowe, jak się często podkreśla, nie otwiera trzeciej instancji służącej podważaniu decyzji w oparciu o zarzuty mogące mieć znaczenie jedynie w postępowaniu odwoławczym. To skarżący zwraca uwagę na wadliwość wykorzystywania ocen czynionych przez organ lokalizacyjny i jednocześnie ochrony środowiska na tle rozporządzenia z 2004 r., zwracając uwagę na jego nieaktualność, ale jednocześnie cytuje liczne orzecznictwo powstałe na tle tego rozporządzenia oraz pomija przekonujący wywód prawny organu na temat porównania norm prawnych wynikających z obu rozporządzeń. Sąd podziela pogląd organu, że o ile szczegółowe charakterystyki przedsięwzięć w obu rozporządzeniach są identyczne, to nowe rozporządzenie rozstrzyga na korzyść inwestora pewne wątpliwości prawne, powstające na tle rozporządzenia z 2004 r. Skarżący zaś, postulując pozorne dokonywanie ocen według nowego rozporządzenia, przedstawia argumentację wykorzystującą owe wątpliwości prawne. Skarżącemu nie odmówiono przymiotu strony, zbędnie więc przytoczył orzecznictwo uzależniające jego istnienie od zasięgu oddziaływania inwestycji. Inną kwestią było, że ustalony konkretnie sposób tego oddziaływania nie uzasadniał żądania decyzji środowiskowej. Należy powtórzyć, że organ nie rozpatrywał sprawy merytorycznej, nie mógł więc prowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Dokonał natomiast pełnej oceny odnośnie istnienia podstaw nieważności decyzji merytorycznej według stanu prawnego z daty jej wydania. Dlatego bezzasadne były zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia powinności wyjaśnienia przez organ takich okoliczności. Nie miały znaczenia unormowania dotyczące etapu eksploatacji instalacji. Organ odniósł się do wszystkich tych zarzutów skarżącego, w szczególności przez wyrażenie poglądu, że wobec wstępnego ustalenia braku potrzeby wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, organ lokalizacyjny nie miał powinności wyjaśniania sprawy w tym aspekcie środowiskowym. Skarżący nie podjął próby podważenia prawidłowości tego poglądu. Sąd pogląd ten podzielił. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.