II SA/Kr 131/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.G. i J.G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2014 r., znak[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 8 maja 2012 r. znak [...] umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy parkingu dla 22 samochodów osobowych oraz budynku obsługi pola namiotowego, z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i gazową, przyłączami: wod.-kan., elektrycznym i gazowym oraz wjazdem, przy ul. [...], na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,itd.. obręb [...] . W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 18 maja 2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J.M. dotyczące prowadzenia prac budowlanych na działce nr [...] obr. [...] w K W dniu 24 maja 2011 r. inspektorzy PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili kontrolę prac budowlanych, opisanych w ww. piśmie, w wyniku których stwierdzili utwardzanie terenu w formie kostki brukowej w odległości od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] obr. [...] wynoszącej 2,60m. W dniu 30 września 2011 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Decyzją nr [...] z dnia 8 maja 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy parkingu dla 22 samochodów osobowych oraz budynku obsługi pola namiotowego, z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i gazową, przyłączami: wod.-kan., elektrycznym i gazowym oraz wjazdem, przy ul. [...], na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obręb [...]. W uzasadnieniu organ podał, że M.G. udzielono decyzją nr [...] znak [...] z dnia 7 listopada 2005 r. pozwolenia na budowę parkingu dla 22 samochodów osobowych oraz budynku obsługi pola namiotowego, z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i gazową, przyłączami: wod.-kan., elektrycznym i gazowym oraz wjazdem, przy ul. [...], na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] – I etap inwestycji objętej decyzją o wzizt "Parking dla około 46 samochodów osobowych z polem namiotowym i budynkiem dla obsługi pola wraz z infrastrukturą techniczą. W dniu 8 czerwca 2011 r. J.G. zgłosił do Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury i Urbanistyki zamiar budowy 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W dniu 10 sierpnia 2011 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie parkingu dla 22 samochodów osobowych przy ul. [...] zrealizowanego na podstawie ww. decyzji. Rozpatrując ww. wniosek, inspektorzy PINB w K. - Powiat Grodzki przeprowadzili w dniu 1 września 2011 r. obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego - parkingu dla 22 samochodów osobowych przy ul [...] w K. na dz. nr [...], obr. [...] , w trakcie której po dokonaniu sprawdzenia jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę ustalili, że zgodność obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu zostanie oceniona w terminie późniejszym w PINB po dostarczeniu przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Stwierdzono, że teren budowy został należycie uporządkowany, a obiekt spełnia warunki do użytkowania. Pozostały do wykonania roboty budowlane: budowa budynku do obsługi pola namiotowego oraz przyłącze gazowe, ze zgromadzonych dokumentów wynika, że do wykonania pozostało również przyłącze wod.-kan. Z przedłożonej w dniu 17 października 2011 r. inwentaryzacji geodezyjnej z dnia 15 października 2011 r. wynika, że "realizacja obiektu "budowa parkingu" jest zgodna z projektem uzgodnionym w Z.U.D.P. z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 07.11.2005 r.". Wprowadzone zmiany w trakcie realizacji obiektu w stosunku do dokumentacji projektowej w zakresie zwiększenia ilości miejsc postojowych o 4 zostały zakwalifikowane przez projektanta w myśl art. 36a ww. ustawy Prawo budowlane jako nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. Do wykonania pozostały roboty budowlane objęte ww. decyzją o pozwoleniu na budowę tj.: budynek do obsługi pola namiotowego, z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i gazową, przyłączami wod.-kan. i gazowym. W ocenie organu I instancji, inwestor w trakcie prowadzonej inwestycji wykonał jednocześnie zakres robót objętych zgłoszeniem. W związku z powyższym w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z uwagi na fakt, że budowa parkingu dla 22 miejsc postojowych prowadzona była na podstawie ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 7 listopada 2005 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, oraz w oparciu o ww. zgłoszenie rozpoczęcia robót polegające na budowie 10 miejsc postojowych na działce nr [...] przy ul [...] w K. , wobec którego nie został wniesiony sprzeciw przez odpowiedni organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M. , działający przez pełnomocnika, podnosząc naruszenie § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 48 ust. 1 u.p.b., a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. W jego ocenie, niedopuszczalne jest akceptowanie przez organy nadzoru budowlanego obejścia prawa, zastosowanego przez inwestora, polegającego na określeniu miejsc postojowych, wybrukowanych kostką, mianem "pola namiotowego". W ten sposób inwestor wybudował znacznie większą, niż przewidziana decyzją o pozwoleniu na budowę, ilość miejsc postojowych. Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2014 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że błędnie uznał organ I instancji, iż będące w rzeczywistości przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane (budowa parkingu na działce nr [...]) stanowiły część robót budowlanych, prowadzonych przez inwestorów na podstawie decyzji nr [...] z dnia 7 listopada 2005 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę parkingu dla 22 samochodów osobowych oraz budynku obsługi pola namiotowego z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i gazową, przyłączami - wod.-kan., elektrycznym i gazowym oraz wjazdem, przy ul. [...], na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] itd...obręb [...] - I etap inwestycji objętej decyzją o wzizt "Parking dla ok. 46 samochodów osobowych z polem namiotowym i budynkiem dla obsługi potó-z infrastrukturą techniczną". Roboty te powinny być bowiem oceniane jako odrębna inwestycja. Zostały one przeprowadzone już po faktycznym zakończeniu budowy części parkingu wybudowanej w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, trudno więc je oceniać jako element tej inwestycji, stanowiący odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Istniejąca wcześniej część parkingu na w/w działkach została wybudowana kilka lat wcześniej i była od tego czasu użytkowana. Jak natomiast wynika z przedłożonych przez M.G. dokumentów, inwestorzy zgłosili rozpoczęcie tej części robót budowlanych w 2007 r. i najprawdopodobniej wtedy roboty te zostały wykonane - kwestię tę winien organ I instancji dokładnie ustalić w prowadzonym w dalszym ciągu postępowaniu. Fakt formalnego braku zakończenia prowadzonej inwestycji (brak uzyskania pozwolenia na użytkowanie) pomimo jej faktycznego zakończenia nie może prowadzić do łącznego oceniania tychże robót z robotami prowadzonymi w roku 2011 na terenie objętym w/w pozwoleniem na budowę, a położonym jedynie w bezpośredniej bliskości robót zrealizowanych poprzednio. W ocenie organu odwoławczego, będące faktycznie przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane winny być ocenione jako samowola budowlana. Z niezrozumiałych względów organ I instancji uznał przeprowadzone roboty budowlane (budowę kolejnej części parkingu) za dokonane na podstawie zgłoszenia. Roboty te były prowadzone w maju 2011 r., natomiast zgłoszenie wykonania 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych zostało dokonane przez J.G. w dniu 8 czerwca 2011 r., a więc już po zakończeniu prowadzonych robót. Dokonane zgłoszenie (nawet gdyby w niniejszym postępowaniu badane roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia) pozostawałoby bez znaczenia dla sprawy i nie zmieniałoby kwalifikacji tychże robót jako samowoli budowlanej. Badane roboty budowlane wymagały nie zgłoszenia, lecz pozwolenia na budowę. Wykonana inwestycja w postaci rozbudowy (dobudowy) istniejącego parkingu nie stanowiła bowiem jedynie budowy "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie", na którą to budowę wystarczające jest zgłoszenie, lecz rozbudowę budowli w postaci parkingu, przy czym jedynie część dokonanej rozbudowy stanowi 10 wydzielonych miejsc parkingowych. Cała wykonana dobudowa ma powierzchnię o wiele większą niż owe wydzielone 10 miejsc parkingowych, a jak wskazują znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, zarówno wykonane przez pracowników PINB w K. - Powiat Grodzki, jak i załączone do odwołania przez pełnomocnika skarżącego, zarówno pierwotnie wybudowana część parkingu, jak i część dobudowana w maju 2011 roku, są wykorzystywane do parkowania samochodów w całości, a nie jedynie w obrębie "wydzielonych" miejsc. Prowadząc w dalszym ciągu postępowanie w sprawie winien organ l instancji przeprowadzić pełne postępowanie legalizacyjne wykonanych robót w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wykonana rozbudowa parkingu nie stanowi placu biwakowego (kempingowego), lecz parking z infrastrukturą towarzyszącą i tak musi być oceniana. Organ II instancji podniósł nadto, że organ I instancji nie ustalił nawet, kto jest rzeczywistym inwestorem ocenianych robót budowlanych. W toku postępowania wypowiadał się w charakterze inwestora zarówno M.G. , jak i J.G. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Krakowie M.G. i J.G. , wskazując na naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 127 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, która nie była przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji, art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że składający odwołanie do decyzji J.M. posiada interes prawny w złożeniu odwołania, mimo że po wniesieniu odwołania dokonał sprzedaży sąsiedniej nieruchomości, a także naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że do budowy 10 miejsc postojowych potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia. W ocenie skarżących, postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte w związku ze złożeniem przez M.G. wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie "parkingu dla 22 samochodów osobowych", podczas gdy odwołanie J.M. dotyczyło zgłoszenia wykonania 10 miejsc postojowych na działce nr [...] Z żadnego fragmentu decyzji organu I instancji nie da się wyciągnąć wniosku, przyjętego bezpodstawnie przez organ odwoławczy, że PINB w K. – Powiat Grodzki rozpatrywał łącznie kwestię budowy parkingu dla 22 samochodów i zgłoszenia budowy 10 miejsc postojowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując zgodność z prawem aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. , w świetle wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. Mając na uwadze, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w pierwszej kolejności sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i rozstrzygnąć sprawę bądź merytorycznie, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do aktualnej (obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.) treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy generalnie, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Poza zasadą dwuinstancyjności musi również uwzględnić zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jeśli zatem wady postępowania przed organem pierwszej instancji dają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a zebrany w sprawie materiał wymaga tylko uzupełnienia, organ odwoławczy winien zastosować normę wynikającą z art. 136 k.p.a., a zatem uzupełnić materiał dowody samodzielnie lub poprzez zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Odstępstwem od tych obowiązków jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją. Postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, wskutek prawidłowej oceny organu odwoławczego w przedmiocie błędnej przez organ I instancji kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego i dodatkowej konieczności jego wyjaśnienia. Skutkiem powyższego było naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu prawa materialnego – art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) przez jego pominięcie do rozważenia i zastosowania w sprawie oraz konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania w trybie określonym, w tym przepisie , w celu zweryfikowania istniejącego stanu faktycznego z jego przesłankami. Kontrolowana przez Sąd decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. , gwarantuje zarazem zachowanie w sprawie wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartej w art. 15 k.p.a. Systemowy, logiczny, w całości oparty na materiale dowodowym i analizie akt sprawy sposób uzasadnienia kontrolowanej decyzji przez organ II instancji, przy jednoczesnym jej słusznie kasacyjnym charakterze - nie powalają na uwzględnienie zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 , art. 80, art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. Całość poniższych ustaleń Sądu wskazuje, że ta ocena Sądu jest uzasadniona. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.):" 1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 2. Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. 3. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. 4. (uchylony). 5. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. 6. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5". Z kolei, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego " 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". W myśl art. 29 ust. 1. pkt 10 Prawa budowlanego: " Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (.....) 10) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie; (.....). Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1.pkt 1 Prawa budowlanego: " Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19, 20a-21 oraz 28". Podstawowym problemem prawnym w kontrolowanej sprawie jest tożsamość sprawy, w której została wydana decyzja przez organ I a następnie, z odwołania J.M. - przez organ II instancji. Skarżący podnoszą w swej skardze naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 127 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, która nie była przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że indywidualna i konkretna sprawa administracyjna kształtuje się przez zastosowanie przez organ stanu prawnego do istniejącego i ustalonego w ramach postępowania administracyjnego/wyjaśniającego zaistniałego w sferze w rzeczywistości stanu faktycznego. Zjawisko to polega na tym, że zadaniem organu administracji publicznej jest adekwatne, trafne dostosowanie do ustalonego stanu faktycznego - obowiązującego stanu prawnego lub stwierdzenie/konstatacja, że ustawodawca nie powiązał z danym stanem faktycznym żadnych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że dany stan faktyczny jest obojętny, irrelewantny z punktu widzenia prawa administracyjnego. W stosunku do omawianego zarzutu istotny jest zatem stan faktyczny, który jest przedmiotem postępowania a także przedmiot i zakres postępowania określony w zawiadomieniu o wszczęciu kontrolowanego przez Sąd postępowania. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 30 września 2011 r., znak: [...], podpisanego z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Kierownika Referatu II Orzecznictwa i Kontroli - postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z urzędu w sprawie budowy parkingu dla 22 samochodów osobowych oraz budynku obsługi pola namiotowego, z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i gazową, przyłączami: wod.-kan., elektrycznym i gazowym oraz wjazdem, przy ul [...], na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... obręb [...] – I etap inwestycji objętej decyzją o wzizt "Parking dla ok. 46 samochodów osobowych z polem namiotowym i budynkiem dla obsługi pola wraz z infrastruktura techniczną" zrealizowanej z istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 07.11.2005r. nr [...] znak: [...]. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały prawidłowo, skutecznie doręczone stronom. Z powyższego zawiadomienia wynika jednoznacznie, że przedmiotem postępowania nie było rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie już zrealizowanych uprzednio robót budowlanych. W dniu 8 czerwca 2011 r. J.G. zgłosił do Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury i Urbanistyki zamiar budowy 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K W dniu 10 sierpnia 2011 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie parkingu dla 22 samochodów osobowych przy ul.[...] zrealizowanego na podstawie ww. decyzji. Te okoliczności wystąpiły po przeprowadzeniu w dniu 24 maja 2011 r. przez inspektorów PINB w K. - Powiat Grodzki kontroli prac budowlanych, opisanych w piśmie J.M. , w wyniku których stwierdzili utwardzanie terenu w formie kostki brukowej w odległości od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] obr.[...] wynoszącej 2,60m. Między innymi, w związku z tym zarzuty skargi powołujące się na okoliczności zgłoszenia kwestionowanych robót i podnoszące ich legalny wymiar, nie znajdują, zdaniem Sądu, uzasadnienia. Zarazem podniesione w skardze do WSA w Krakowie naruszenie przez organ II instancji postanowień art. 12 k.p.a w zw. z art. 35 k.p.a., art. 36 w zw. z art. 8 k.p.a., zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie wystąpiło, ale nie ma to znaczenia dla materialnoprawnego jej rozpatrzenia, czyli nie wpływa na sposób materialny jej załatwienia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ II instancji treści art. 10, Sąd stwierdza, że podziela stanowisko WSA w Olsztynie sformułowane w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IIA/Ol 1045/13, zgodnie z którym: "Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W kontrolowanej sprawie okoliczność ta nie wystąpiła. Z treści przytoczonego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że organ I instancji poczynił ustalenia uzasadniające wstępną tezę, że budowa przedmiotowego parkingu została zrealizowana z istotnym odstępstwem od w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zadaniem organu II instancji, wskutek rozpatrzenia odwołania jest dokonanie po raz drugi aktu subsumcji prawa administracyjnego, czyli "podciągnięcia", zakwalifikowania istotnego dla sprawy stanu faktycznego pod odpowiednią podstawę prawną. Dokonując aktu stosowania prawa, organ odwoławczy prawidłowo, zdaniem Sądu, ustalił, że błędnie uznał organ I instancji, iż będące w rzeczywistości przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane i kwestionowane przez J.M. , którego informacje były impulsem do działania przez organ I instancji (budowa parkingu na działce nr [...]) stanowiły część robót budowlanych, prowadzonych przez inwestorów na podstawie decyzji nr [...] z dnia 7 listopada 2005 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę parkingu dla 22 samochodów osobowych oraz budynku obsługi pola namiotowego z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., elektryczną i gazową, przyłączami - wod.-kan., elektrycznym i gazowym oraz wjazdem, przy ul.[...] , na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... obręb [...] - I etap inwestycji objętej decyzją o wzizt "Parking dla ok. 46 samochodów osobowych z polem namiotowym i budynkiem dla obsługi pola -z infrastrukturą techniczną". Z akt sprawy wynika, że roboty te były przeprowadzone już po faktycznym zakończeniu budowy części parkingu wybudowanej w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że skoro zostały one przeprowadzone już po faktycznym zakończeniu budowy części parkingu wybudowanej w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę – powinny być bowiem oceniane jako odrębna inwestycja – i w związku z tym nie powinny być oceniane jako element tej inwestycji, stanowiący odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Należy zauważyć, że istniejąca wcześniej część parkingu na w/w działkach została wybudowana kilka lat wcześniej i była od tego czasu użytkowana. Jak wynika z przedłożonych przez M.G. dokumentów, inwestorzy zgłosili rozpoczęcie tej części robót budowlanych w 2007 r. i najprawdopodobniej wtedy roboty te zostały wykonane - kwestię tę winien organ I instancji dokładnie ustalić w prowadzonym ponownie postępowaniu. Zdaniem Sądu, okoliczność formalnego braku zakończenia prowadzonej inwestycji polegająca na nie uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, pomimo jej faktycznego zakończenia - nie może prowadzić do łącznego oceniania tychże robót z robotami prowadzonymi w roku 2011 na terenie objętym w/w pozwoleniem na budowę, a położonym jedynie w bezpośredniej bliskości robót zrealizowanych poprzednio. W ocenie Sądu, będące faktycznie przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane winny być zweryfikowane pod kątem przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. W przekonaniu Sądu prawidłowy jest zatem pogląd organu II instancji, który stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że " Z niezrozumiałych względów organ I instancji uznał przeprowadzone roboty budowlane (budowę kolejnej części parkingu) za dokonane na podstawie zgłoszenia. Roboty te były prowadzone w maju 2011 r., natomiast zgłoszenie wykonania 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych zostało dokonane przez J.G. w dniu 8 czerwca 2011 r., a więc już po zakończeniu prowadzonych robót. Dokonane zgłoszenie (nawet gdyby w niniejszym postępowaniu badane roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia) pozostawałoby bez znaczenia dla sprawy i nie zmieniałoby kwalifikacji tychże robót jako samowoli budowlanej". Trzeba też podzielić stanowisko organu II instancji, że badane roboty budowlane wymagały nie zgłoszenia, lecz pozwolenia na budowę. Wykonana inwestycja w postaci rozbudowy (dobudowy) istniejącego parkingu nie stanowiła bowiem jedynie budowy "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie", na którą to budowę wystarczające jest zgłoszenie, lecz rozbudowę budowli w postaci parkingu, przy czym jedynie część dokonanej rozbudowy stanowi 10 wydzielonych miejsc parkingowych. Zarazem, i to jest istotne, z akt sprawy wynika, że cała wykonana dobudowa ma powierzchnię o wiele większą niż owe wydzielone 10 miejsc parkingowych, a jak wskazują znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, zarówno wykonane przez pracowników PINB w K. - Powiat Grodzki, jak i załączone do odwołania przez pełnomocnika skarżącego, zarówno pierwotnie wybudowana część parkingu, jak i część dobudowana w maju 2011 roku, są wykorzystywane do parkowania samochodów w całości, a nie jedynie w obrębie "wydzielonych" miejsc. Kwestia ta powinna być jednoznacznie zweryfikowana przez organ I instancji w celu zachowania wymogów wynikających z art. 138 § 2 i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem w sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 29 ust.1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że do budowy 10 miejsc postojowych potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenie, co zarzucają skarżący. W konsekwencji powyższych ustaleń w sprawie, organ l instancji prowadząc w dalszym ciągu postępowanie powinien przeprowadzić pełne postępowanie legalizacyjne wykonanych robót pod kątem możliwości zastosowania w sprawie postanowień art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, wszystko wskazuje, że wykonana rozbudowa parkingu nie stanowi placu biwakowego (kempingowego), lecz parking z infrastrukturą towarzyszącą i w tym kontekście powinna być jeszcze raz zweryfikowana i oceniona w ponownym akcie stosowania prawa przez organ I instancji. Ustosunkowując się do argumentu skargi podnoszącego, że w chwili obecnej J.M. nie jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...] Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie istotne jest, czego nie podważa skarżący, że J.M. był właścicielem w/w działki sąsiadującej z terenem spornej inwestycji na czas składania odwołania do organu II instancji, co miało miejsce w dniu 23 maja 2012 r. Odwołanie zostało zatem wniesione przez podmiot/stronę uprawnioną. Innym zagadnieniem jest kwestia udziału w postępowaniu administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym ewentualnych następców prawnych J.M. którzy w nim nie brali udziału bez własnej winy. Sąd nie bierze pod uwagę braku udziału w postępowaniu sądowym następców prawnych uczestników bez własnej winy w postępowania administracyjnego, jeżeli ten zarzut nie jest podnoszony przez tychże następców. Wskazana okoliczność nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. W konsekwencji, w odniesieniu do zarzutu skarżącego sprowadzającego się do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania - tzn. do J.M. , wskazać należy, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyznacza przepis ogólny z art. 28 K.p.a, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu, art. 28 Prawa budowlanego z uwagi na zawężający skutek pojęcia strony w relacji z brzmieniem art. 28 k.p.a., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, na argument braku udziału w postępowaniu administracyjnym przez sądem administracyjnym danej strony bez jej winy może się powoływać podmiot, który obiektywnie jest stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego, lecz z różnych powodów, bez własnej winy, nie brał udziału w tym postępowaniu. Z kolei inna strona postępowania administracyjnego, nie może skutecznie przed sądem administracyjnym żądać uchylenia decyzji z tego względu, że dany podmiot/strona nie była, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym należycie reprezentowana/ nie brała udziału. Skład rozpoznający podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13, zgodnie z którym "Brak udziału strony w postępowaniu niewątpliwie stanowi podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednak jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji jest ona uwzględniana wyłącznie na żądanie tej strony, której dotyczy tzn. strony pozbawionej udziału w postępowaniu, a nie strony, która brała czynny udział w sprawie. Takie stanowisko wynika z treści art. 147 kpa. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r. w sprawie II OSK 1628/08 (Lex nr 694081) "uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie kpa, w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 kpa, w którym stanowi się że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy" i dalej "(...) z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego, a szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 kpa w którym przewidziano, że w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie dotyczy". NSA dalej w przywołanym powyżej wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. trafnie, zdaniem składu rozpoznającego podnosi, i pogląd ten ma zastosowanie w kontrolowanej sprawie, że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przestrzeni ostatnich lat wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12, z dnia 23 listopada 2013 r. sygn.. akt II OSK 1475/12 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec tego, że podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła skarżącej uwzględnienie jej skargi z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie było możliwe". Taki argument, ze strony ewentualnych następców prawnych J.M. , nie pojawił się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego braku interesu prawnego po stronie J.M. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, Sąd stwierdza, że prawo własności działki J.M. nie kwestionowane podczas postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz w ramach wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji i rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, jest źródłem uprawnienia polegającego na jego udziale w przedmiotowym postępowaniu w celu skontrolowania, czy w ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie budowy parkingu zrealizowanej z istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę, czy dalej w ramach ew. legalizacji w trybie art. 48 zakwestionowanej przez niego rozbudowy - nie będą naruszone jego interesy prawne jako właściciela nieruchomości tj. działki nr [...] , o których m.in. jest mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym wynikające m.in. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym wypadku J. M. ma/miał zatem prawo do tego, aby w ramach tak określonych postępowań administracyjnych kontrolować, czy przez treść wydanych w sprawie decyzji administracyjnych nie zostaną naruszone jego interesy prawne wywodzące się w prawa własności w/w działki. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 382/14, w myśl którego: "Właściciel nieruchomości sąsiedniej, obojętne czy zabudowanej czy niezabudowanej, może powoływać się na potencjalny wpływ wywołany samowolną zabudową na działce sąsiedniej". Przymiot stron kontrolowanego postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu zrealizowanej z istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostało "przekwalifikowane" potem wstępnie przez organ II instancji na powinność weryfikacji w sprawie - ramach ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego - przepisów art. 48 Prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej wyznacza: art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozostaje niesporne, że oba organy nadzoru budowlanego nie miały w tym postępowaniu żadnych wątpliwości, i słusznie, co do statusu J.M. - jako posiadającego przymiotu strony postępowania. Trzeba zatem podkreślić, że krąg stron w postępowaniu dotyczącym budowy parkingu zrealizowanej z istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę; jak i dalej ewentualnej samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane - jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z normą wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z oznaczeniem obszaru oddziaływania obejmującego teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne (w szczególności techniczno-budowlane), wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W takim przypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, a przede wszystkim ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością takiego podmiotu mają charakteru rzeczywisty. Natomiast w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu może przewidywać jedynie potencjalną możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nawet bez pewności jego zaistnienia. Nadto, w świetle art. 28 k.p.a. wystarczająca dla posiadania przymiotu strony byłaby konstatacja co do możliwego ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Według Sądu, właściciel nieruchomości sąsiedniej, obojętne czy zabudowanej czy niezabudowanej, może powoływać się na potencjalny wpływ wywołany samowolną zabudową na działce sąsiedniej. Realność takiego zagrożenia jest prawnie obojętna w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem odwołującemu się w kontrolowanej sprawie J.M. przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co trafnie dostrzegły obydwa organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ I instancji powinien ustalić, kto posiada tytuł prawny do działki nr [...] i kto jest inwestorem przedmiotowych dla sprawy robót budowlanych, gdyż w toku postępowania przed organem I instancji wypowiadał się w charakterze inwestora zarówno M.G. i J.G. , Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.