I OSK 2413/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 129/15 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. P. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 129/15 oddalił skargę A. P. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. S. B. działający w imieniu: M. Ś., K. M., A. P. i M. P. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...], pow. Ś. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał i podpisał ten sam urzędnik z upoważnienia Ministra co decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Minister Gospodarki działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. odmówił wznowienia tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 roku Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 149 § 3 k.p.a. utrzymał to postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania może zostać złożone w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - termin ten upływał w niniejszej sprawie z końcem miesiąca od daty doręczenia stronom decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., został zatem znacznie przekroczony. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, ewentualnie art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sytuacji, gdy istnieją oczywiste przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Sąd I instancji wskazał, że okoliczność stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania – jako że wynika wprost z doręczonej stronie decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 roku, była znana skarżącej już w kwietniu 2010 roku. W ocenie Sądu I instancji w tym stanie rzeczy, jakkolwiek skarżąca powołała we wniosku o wznowienie postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. przesłankę, to nie mogła ona stanowić skutecznej podstawy do wznowienia przedmiotowego postępowania, gdyż wniosek w tym zakresie został złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że zachowanie tego terminu jest warunkiem formalnym niezbędnym do rozpoczęcia procedowania przez organ administracji. Sąd dodał, że w sprawie dotyczącej przekroczenia przez stronę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie można też skutecznie zarzucać organowi, że nie podjął on z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania wadliwej decyzji administracyjnej. Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. oraz uznanie, że nie ma konieczności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia w sytuacji, gdy decyzja ostateczna istniejąca w obrocie prawnym została złożona po terminie, co stanowi naruszenie art. 147 zd. pierwsze k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że jej pełnomocnik uzyskał w dniu 20 grudnia 2013 roku poradę prawną w przedmiocie przesłanek wznowienia postępowania. Tym samym dopiero w tej dacie dowiedział się, że okoliczność podpisania decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy przez tego samego urzędnika działającego z upoważnienia Ministra, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 zd. pierwsze k.p.a. skarżąca kasacyjnie powołała się na treść wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2013 roku sygn. akt II OSK 2404/11 z którego wynika, że regulacja przewidująca miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli zadanie strony jest uzasadnione, bez względu na to czy strona zachowała termin, czy nie organ jest zmuszony wznowić postępowanie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie uzupełnił skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez niego argumentację na jego poparcie. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a.), a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Należy podkreślić, że tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego – ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych (określonych w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Istotą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie, od jakiej daty biegł termin dla skarżącej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czy od dnia dowiedzenia się o tym, że urzędnik działający z upoważnienia Ministra, który podpisał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., podpisał także decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., czy od dnia uzyskania przez pełnomocnika skarżącej porady prawnej u radcy prawnego, że te okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego początkiem biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania było dowiedzenie się o podpisaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. przez urzędnika, który podpisał również decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Przypomnieć tu bowiem należy, że stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zatem w tym uregulowaniu wyraźnie wskazuje się na moment dowiedzenia się o okoliczności a nie na moment dowiedzenia się o tym, że owa okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania (o przysługującym prawie wznowienia). Przyjęty tu pogląd nie jest kwestionowany w orzecznictwie i doktrynie (por. np. wyroki NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 127/07 i z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt V SA 1460/01, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 września 2010 r. Sygn. akt II SA/Rz 279/10). Nie jest też istotna świadomość w zakresie prawnego znaczenia okoliczności faktycznej, jako podstawy wznowienia. Skarżąca decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. otrzymała w miesiącu jej wydania i nie zaprzecza, że wówczas dowiedziała się o podpisaniu tej decyzji przez tego samego urzędnika. Zatem należy przyjąć, że wówczas dowiedziała się o okoliczności wskazanej we wniosku mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. kładzie się nacisk na posiadanie przez stronę określonego stanu wiedzy o istnieniu przesłanki do wznowienia postępowania. Taka wykładnia art. 148 § 1 k.p.a., w której termin wskazany w tym przepisie rozpoczynałby bieg od dnia uzyskania świadomości o prawnym znaczeniu okoliczności mogącej być podstawą wznowienia, w praktyce uniemożliwiałby ustalenie daty, od której biegłby ten termin i dawałby stronom możliwość manipulowania tym terminem, a to nie zasługuje na akceptację. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony". Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że organ, stosownie do tego przepisu, powinien podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, gdy ma świadomość istnienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Powinno to nastąpić poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu. Kontrolowane postępowanie zostało jednak zainicjowane wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania. Zatem w tym postępowaniu kwestią zasadniczą było zbadanie dopuszczalności tego wniosku, z uwagi na niedotrzymanie terminu do jego wniesienia wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Brak było zatem podstaw do dalszego prowadzenia niniejszej sprawy jako wznowionej z urzędu. Słusznie przyjął Minister, że analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (w: F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania, RPEIS 1965, Nr 3, str. 60; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, str. 569). W tej sytuacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania również z urzędu. Żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00 i wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1299/07 i z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07, wyroki WSA w Poznaniu dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 240/11 i z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1105/11, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska zaprezentowanego w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2404/11. Ubocznie należy tu dodać, że Minister w zaskarżonej decyzji (na str. 10) podał, dlaczego nie zgadza się ze skarżącą, że wskazana we wniosku okoliczność stanowi podstawę wznowienia postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.