II SAB/Kr 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania skargę oddala. Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. A.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w załatwieniu sprawy w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że A.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją tego organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obr.[...] . Prezydenta Miasta K. wezwał pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie wniosku o wznowienie postępowania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa. W ocenie strony skarżącej braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie. Jednakże pełnomocnictwa z niewyjaśnionych przyczyn zaginęły pomiędzy nadaniem ich a włączeniem do akt postępowania. W konsekwencji organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wobec tego pismem z dnia 17 września 2014 r. A.S. wezwała organ do usunięcia stanu bezczynności i dalsze procedowanie w sprawie. Organ nie zastosował się do wezwania i odmówił dalszego rozpoznawania sprawy. Skarżąca pismem z dnia 21 października 2014 r. wniosła zażalenie na bezczynność do Wojewody , który postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r. nie stwierdził bezczynności Prezydenta Miasta K. W opinii skarżącej pozostawienie sprawy bez rozpoznania nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro organ uznał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku nie zostało wykonane miał obowiązek przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowania nie został podpisany i dokonać stosownego wezwania strony postępowania. W konkluzji A.S. wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 K.p.a.), a na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). W ocenie organu z istoty pełnomocnictwa wynika, iż strona wyraża wolę nieosobistego udziału w postępowaniu administracyjnym. Stosunek pełnomocnictwa powoduje, że stosownie do art. 40 § 2 K.p.a. wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a jedynym wyjątkiem osobistego uczestnictwa w postępowaniu strony, która ustanowiła pełnomocnika jest okoliczność, iż charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zasadność rozróżnienia podmiotu wnoszącego podanie od strony postępowania wynika z faktu, iż mogą być to dwa różne podmioty, których nie należy utożsamiać. Pismo może wnosić osoba, która nie ma interesu prawnego, czy też pełnomocnik strony, czyli podmiot, który spełnia wymogi, o których mowa w art. 28 K.p.a. Brak pełnomocnictwa w przypadku podania składanego przez pełnomocnika należy traktować, jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać samego pełnomocnika, a nie stronę, bowiem strona ustanawiając pełnomocnika zleca mu wszystkie czynności procesowe. Brak pełnomocnictwa podlega uzupełnieniu na wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a wezwanie takie skierowane winno być do pełnomocnika. Brak bowiem dokumentu, z którego wynika umocowanie do działania w imieniu strony nie oznacza, iż stosunek pełnomocnictwa nie istnieje. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. jest jednoznaczny w swej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli podanie zawiera braki formalne (a brakiem takim niewątpliwie jest brak pełnomocnictwa), to organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do ich uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a fakt ten następuje z urzędu wraz z upływem ustawowego 7-dniowego terminu. Jedynym trybem pozwalającym na sanację podania pozostawionego bez rozpoznania jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, z którego to pełnomocnik wnioskodawczyni nie skorzystał. W ocenie organu do niniejszej sprawy nie ma zastosowania pogląd, że w sytuacji, gdy pełnomocnik nie uzupełni braku w terminie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., organ powinien wezwać stronę (mocodawcę) do złożenia podpisu pod wnioskiem (brak formalny polegający na niepodpisaniu wniosku przez uprawniony podmiot - por. art. 63 § 3 K.p.a.). Musiałoby to prowadzić, w razie nieuzupełnienia podpisu przez mocodawcę, do wielokrotnego pozostawiania podania bez rozpoznania w tej samej sprawie. Konsekwencją przyjęcia rozumowania skarżącej byłoby podważenie sensu i istoty instytucji pełnomocnictwa oraz racjonalności przepisów ją regulujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut bezczynności wobec Prezydenta Miasta K. jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w sprawie nie ulega wątpliwości, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżąca przed wniesieniem skargi wystosowała zażalenie, które zostało rozpoznane przez Wojewodę (postanowienie z dnia 14 stycznia 2015 r.). Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta K. pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. wezwał pełnomocnika A.S. do usunięcia braków podania z dnia 18 sierpnia 2014 r. w sprawie wznowienia postępowania. Organ wskazał, że uzupełnienie braków formalnych ma nastąpić poprzez nadesłanie dokumentu poświadczającego udzielenie pełnomocnictwa, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a. Wezwanie do usunięcia braków zostało skutecznie doręczone w dniu 27 sierpnia 2014 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik wnioskodawczyni pismem z dnia 1 września 2014 r. przesłał potwierdzenie dokonania opłaty za pełnomocnictwo, jednakże wbrew treści pisma nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do prowadzenia sprawy. Z pieczęci znajdującej się na piśmie jasno wynika, że do pisma dołączono jeden załącznik. Wobec nieuzupełnienia braku formalnego podania organ pismem z dnia 8 września 2014 r. powiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół kwestii dotyczącej tego, czy organ miał prawo pozostawić podanie bez rozpoznania czy w tej sytuacji powinien wezwać A.S. do jego własnoręcznego podpisania. Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. miał zatem obowiązek wezwać do uzupełnienia powyższego braku w postaci wezwania do przedstawienia pełnomocnictwa. Podkreślić wypada, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, w czym innym nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art.103 k.c. i 104 K.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny zgodnie z art.64 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., II GSK 318/08); por. również w szczególności wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1701/09; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05; wyrok WSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 201/10; wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. II SA/Go 196/10; wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., II SA/Go 324/09; wyrok WSA z dnia 11 lutego 2009 r., I SA/Sz 691/08, wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2009 r., II SA/Op 238/08). Odnosząc się do argumentów strony skarżącej według których w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci braku pełnomocnictwa strona powinna zostać bezpośrednio wezwana do podpisania skargi stwierdzić należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie ich nie podziela. Formułując argumentację w tym zakresie pełnomocnik strony skarżącej pomija jedną istotną okoliczność, a mianowicie to, że analiza orzecznictwa prezentującego analogiczny pogląd prowadzi do wniosku, iż przyczyną wzywania strony osobiście do podpisania skargi w omawianej sytuacji jest uznanie, że skarga nie została podpisana przez uprawnioną osobę i zawiera brak w tym względzie. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Z akt sprawy, a w szczególności z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, że niewątpliwie osoba podpisana pod wnioskiem była osobą uprawnioną do dokonania tej czynności (okoliczność ta nie jest przy tym również kwestionowana przez skarżącą). Świadczy o tym przede wszystkim dołączony do akt sprawy, po upływie terminu do dokonania tej czynności procesowej, dokument potwierdzający umocowanie pełnomocnika do działania w sprawie. Trudno w takiej sytuacji uznać podpisaną pod wnioskiem o wznowienie postępowania osobę za nieuprawnioną do złożenia w imieniu strony tego środka prawnego. Samo niedołączenie na wezwanie organu prawidłowego pełnomocnictwa, w terminie w wezwaniu zakreślonym, nie czyni pełnomocnika osobą nieuprawnioną do podpisania wniosku, lecz pełnomocnikiem, który – działając w imieniu strony – nie uzupełnił w terminie braku formalnego pisma, co skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania w trybie art. 64 K.p.a. Postulowana w uzasadnieniu skargi kolejność działań organu administracyjnego prowadziłaby do uprzywilejowania stron korzystających z usług profesjonalnych pełnomocników względem stron, które z takiej możliwości z różnych względów nie korzystają. Z argumentacji autora skargi wynika bowiem, że w sprawie powinno dojść do stopniowania braków formalnych pisma – w przypadku nieuzupełnienia jednego z nich przez profesjonalnego pełnomocnika strona powinna dostać możliwość uzupełnienia braku formalnego wniosku samodzielnie. Proponowane przez stronę rozwiązanie prowadzi do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a więc zasady równości wobec prawa. Wypada przypomnieć, że zasadniczą funkcją skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – określonej w art. 149 § 1 P.p.s.a. jest ochrona praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub w innej formie finalne załatwienie sprawy. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. W realiach niniejszej sprawy Prezydentowi Miasta K. nie można zarzucić bezczynności. Wszystkie czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i w odpowiednich terminach. To brak kompletnego wniosku skutkował koniecznością pozostawienia podania bez rozpoznania. Wobec powyższego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. została oddalona.