II SAB/Gd 207/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia 3 września 2014 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 3 września 2014 r. A. K. zwrócił się do Starosty o zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...], położonej w miejscowości S., obręb S., gmina S. Wskazał, że proponowana powierzchnia lasu podlegająca zmianie na użytek rolny to 0,37 ha. Wniosek oparł na treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Pismem z 15 września 2014 r. Starosta, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - zwanej dalej "ustawą", a także § 2 pkt 1 ppkt 86 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zwanego dalej "rozporządzeniem" (takiego przepisu nie ma, w ocenie Sądu organ chciał wskazać na § 3 ust. 1 pkt 86 lit. b rozporządzenia), wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W piśmie z 3 września 2014 r. wnioskodawca stwierdził, że planowane przez niego przedsięwzięcie nie będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z 25 września 2014 r. Starosta - podtrzymując swoje stanowisko w sprawie - ponownie wezwał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponieważ wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym planowane przez niego przedsięwzięcie nie będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (vide pismo z 1 października 2014 r.), Starosta - w dniu 13 października 2014 r. zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku z dnia 3 września 2014 r. w sprawie zmiany lasu o powierzchni 0,37ha na użytek rolny na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym S. bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Na skutek zażalenia z 3 listopada 2014 r., wniesionego przez wnioskodawcę w trybie art. 37 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...], odmówiło wyznaczenia Staroście Powiatu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy z wniosku A. K. o zmianę lasu na użytek rolny. Kolegium wyjaśniło, że wnoszący o wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny winien dysponować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy. W dniu 12 grudnia 2014 r. A. K. wniósł skargę na bezczynność Starosty w sprawie z wniosku skarżącego o zmianę lasu na użytek rolny, żądając zobowiązania organu do wydania decyzji oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jego przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane zgodnie z rozporządzeniem i nie będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego względu pozostawienie wniosku bez rozpoznania z tej przyczyny stanowi bezczynność organu. Przyjęcie rozumienia pojęcia enklawy pośród użytków rolnych lub nieużytków w sposób, w jaki czyni to organ, prowadziłoby do sytuacji, kiedy w każdym przypadku graniczenia lasu z użytkiem rolnym lub nieużytkiem, nawet na stosunkowo niewielkiej powierzchni, aby uzyskać decyzję o zmianie lasu na użytek rolny, należałoby uzyskiwać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, co nie było celem ustawodawcy. Ustawodawca nie używałby wówczas pojęcia "enklawa", lecz pojęcia "graniczy", "sąsiaduje", "styka się" lub równoznacznego. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nadal nie został usunięty brak będący przyczyną pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – określanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie "k.p.a.". Skarżący - pismem z dnia 3 listopada 2014 r. – wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a zatem wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w art. 37 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że fakt uznania zażalenia za nieuzasadnione przez organ II instancji nie uniemożliwia stronie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną. Czynność ta nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego sformalizowana. Przepisy prawa procesowego nie przewidują bowiem wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Jednak w razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie - w razie nieuwzględnienia zażalenia, złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego" (tak B. Adamiak, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 311). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 842/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1247190). Z takiej też drogi obrony swojego interesu prawnego skorzystał skarżący. W niniejszej sprawie bowiem Starosta, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., a także wskazane w piśmie z dnia 15 września 2014 r. przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku z 3 września 2014 r. o zmianę lasu na użytek rolny – złożonego w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153) – dalej w skrócie jako "ustawa o lasach", poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia (zwanej w skrócie "decyzją środowiskową"), a następnie, wobec nieprzedłożenia tej decyzji, zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Oceniając postępowanie organu, należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko reguluje zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny - wydawanej na podstawie ustawy o lasach. Z art. 73 ust. 1 ustawy wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 3 ustawy, decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1- 13, a więc także do wniosku o wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Należy przy tym wyjaśnić, że nie każda zmiana lasu na użytek rolny wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskanie decyzji środowiskowej jest bowiem wymagane jedynie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (vide art. 71 ust. 2 ustawy). Natomiast rozdaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 i 87 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: "86) zmiana lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu: a) jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych, b) jeżeli dotyczy lasu będącego enklawą pośród użytków rolnych lub nieużytków, c) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy; d) w granicach administracyjnych miast, 87) zmiana lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu, o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, inne niż wymienione w pkt 86;". W ocenie Sądu, analiza przytoczonych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że nieprzedłożenie przez stronę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie braków formalnych, uniemożliwiających nadanie wnioskowi prawidłowego biegu i merytoryczne rozpoznanie sprawy, a niezłożenie decyzji środowiskowej tego typu brakiem nie jest. Z powołanych powyżej przepisów wynika, że organ nie może wydać decyzji o zmianie lasu na użytek rolny dla takiej zmiany, która zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których - na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy - wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli inwestor nie legitymuje się taką decyzją. Aby jednak prawidłowo ustalić, czy do wniosku o zmianę lasu na użytek rolny winna zostać załączona decyzja środowiskowa, organ musi dokonać merytorycznej oceny tego przedsięwzięcia. Musi bowiem zbadać, czy dana zmiana lasu na użytek rolny jest tego rodzaju przedsięwzięciem, o jakim mowa w przepisach § 3 ust. 1 pkt 86 i 87 rozporządzenia. W przypadku zatem gdy organ stwierdzi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana w danej sprawie, jej brak będzie brakiem o charakterze materialnym, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a winien skutkować odmową wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 marca 2014 r., sygn. II OSK 2893/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 4 września 2013 r., sygn. SAB/Łd 82/13, Baza Orzeczeń LEX 1371249). W takim przypadku bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację tego typu przedsięwzięcia i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1483/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1367291). Z powyższego wynika, że w sytuacji nieprzedłożenia przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozpoznawanej sprawie, Starosta nie był uprawniony do pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Winien był bowiem rozstrzygnięć sprawę merytorycznie, tj. wydać decyzję, w której uzasadniłby swoje stanowisko dotyczące oceny planowanego przedsięwzięcia jako takiego, które wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Nie czyniąc tego, organ pozostaje w bezczynności w merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 września 2014 roku. Osobne zagadnienie stanowi natomiast w tej sprawie kwestionowana przez skarżącego okoliczność zaliczenia planowanego przez niego przekształcenia lasu w użytek rolny jako przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu, rozpoznając skargę na bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie może bowiem odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenia, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SAB/Ol 59/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1486069). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1. p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 września 2014 roku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie 2. p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał bowiem na uwadze, że brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego wynikał z nieprawidłowej interpretacji stanu prawnego, dokonanej przez organ w niniejszej sprawie, i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania obowiązków. Z tych samych przyczyn Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (wynagrodzenie – 240zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).