I OSK 2420/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1221/14 w sprawie ze skargi P. M. na czynność Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1221/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. na czynność Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 10 września 2014 r. P. M. wystąpił do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o zmniejszenie liczby punktów karnych wpisanych do ewidencji kierowców z uwagi na fakt, iż w dniu [...] lipca 2014 r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] szkolenie, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 - zwanej dalej ,,p.r.d."). W odpowiedzi na powyższe pismo Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] września 2014 r. wyjaśnił, że zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 488 – zwanego dalej: "rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r."), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów u osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Biorąc pod uwagę, iż wnioskodawca naruszył przepisy ruchu drogowego w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2013 r., za które otrzymał 28 punktów, oraz, że w strona odbyła szkolenie w dniu [...] lipca 2014 r., a zatem po przekroczeniu limitu 24 punktów, organ uznał, że brak jest podstaw do uwzględniania złożonego wniosku i anulowania skierowania wnioskodawcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy. Pismem z dnia 7 października 2014 r. P. M. wezwał Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku zmniejszenia punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem oraz odstąpieniu od składania wniosku do właściwego starosty o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Podniósł, że skoro odbył stosowne szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego, liczba punktów karnych na jego koncie w ewidencji kierowców powinna zostać zmniejszona o 6. Nie ma więc podstaw do kierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy. W odpowiedzi na wezwanie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował skarżącego, że w sprawie nie jest wydawana decyzja administracyjna. Organ wskazał przy tym, jak w uprzednio skierowanym do strony piśmie, iż odbycie szkolenia przez P. M. nastąpiło po przypisaniu mu liczby 24 punktów, nie mogło zatem być uznane za skuteczne i spowodować usunięcia 6 punktów z ewidencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. czynność organu Policji P. M. wniósł o zobowiązanie organu do zmniejszenia liczby punktów przypisanych mu w ewidencji kierowców, anulowanie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prowadzenia pojazdów oraz zasądzenie zwrotu na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że odmowa zmniejszenia przypisanych mu punktów z powołaniem się na przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. jest niezgodna z art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d. przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy. Powinno to prowadzić do stwierdzenia, iż ww. przepis rozporządzenia nie może mieć zastosowania do jego sprawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki WSA i NSA. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona nieuzasadniona. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową z art. 130 ust. 4 p.r.d. oraz o przepisy wydanego na podstawie tej delegacji wskazanego uprzednio rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.. Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Nie budzi wątpliwości, że pismo właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie, bądź skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dla tej czynności nie jest bowiem przewidziana forma decyzji administracyjnej. Odnosząc się do merytorycznych aspektów skargi, Sąd przywołał treść art. 130 ust. 1 - 4 p.r.d. oraz § 8 ust. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. i wyjaśnił, że ustawa Prawo o ruchu drogowym wprowadza ograniczenie w zmniejszeniu liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Będzie to dotyczyło okoliczności, jak w rozpoznawanej sprawie, kiedy osoba przed rozpoczęciem szkolenia dopuści się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Wówczas zastosowanie znajdzie § 8 ust. 6 rozporządzenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt odbycia przez skarżącego w dniu [...] lipca 2014 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...]. W okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2013 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, za które przypisano mu 28 punktów karnych, co zostało uwidocznione w ewidencji kierowców. W tych warunkach szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, nie mogło doprowadzić do zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż szkolenie skarżący odbył już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych. Skarżący zaś liczby tych punktów wpisanych do ewidencji nie podważył, ani uprzednio w drodze oddzielnego postępowania na skutek żądania skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji, ani w toku niniejszego postępowania. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił dokonania czynności materialno-technicznej usunięcia punktów z ewidencji. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że wskazane wyżej rozporządzenie jest sprzeczne z delegacją ustawową określoną w art. 130 ust. 4 .p.r.d. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia oraz w art. 130 p.r.d. jest spójna i jak trafnie przyjął organ, służy realizacji celu analizowanych unormowań ustawowych, czyli motywowaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Takie rozumienie powołanych przepisów jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zaakcentowano, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy. Jego skuteczność związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust. 1, art. 124 ust. 1, czy w końcu w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 138 p.r.d. Zauważyć należy, że powyższy wyrok zapadł ze zdaniem odrębnym jednego z członków składu orzekającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. M., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący uczestniczył w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, 2) § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz § 8 ust. 4 i 6 tego rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 p.r.d. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że organ słusznie odmówił usunięcia 6 punktów karnych z uwagi na odbycie szkolenia, podczas gdy wskazane przepisy rozporządzenia regulują materię zastrzeżoną dla ustawy i wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 p.r.d., a tym samym naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3) § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 p.r.d. zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że rozporządzenie spełnia cele wskazane w art. 130 ust. 4 p.r.d., tj. dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących do przestrzegania przepisów ustawy, co skutkowało pozbawieniem skarżącego przysługującego mu ustawowo prawa do zmniejszenia liczby punktów w związku z odbyciem szkolenia, które to prawo jest niezależne od możliwości zatrzymania prawa jazdy, bądź skierowania kierowcy decyzją starosty na badanie psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzało się do rozstrzygnięcia czy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 488 – zwanego dalej: "rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r.") znajduje oparcie w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - zwanej dalej ,,p.r.d."), czy też wykracza poza ramy wskazanej delegacji ustawowej, a tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w powyższym przepisie, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 130 ust. 3 p.r.d.). Natomiast art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Zauważyć przy tym trzeba, iż w przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie zaś powyższej delegacji stanowi przywołane uprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. W § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., przy czym zgodnie z § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. i nie może skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, iż rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami p.r.d.. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące powyższe stanowisko jest w tej materii konsekwentne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m. in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawiera art. 130 ust. 4 p.r.d., który wskazuje, iż przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który wielokrotnie formułował tezę, iż ostatni z wymienionych przepisów wykonawczych odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 130 ust. 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. w wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012; z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1552/11, sygn. akt I OSK 2515/14). Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę. Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się iluzoryczne. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro w dniu [...] lipca 2014 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Z tych przyczyn uznając za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 130 ust. 3 i 4 p.r.d., art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a także § 8 ust. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.