VIII SA/Wa 1221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga P. M. (dalej określany również jako: "skarżący") na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy usunięcia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców. W przebiegu postępowania poprzedzającego złożenie skargi, P. M. w związku ze skierowaniem go przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego, wezwał ww. organ Policji pismem z dnia [...] października 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku zmniejszenia punktów karnych w związku z odbytym szkoleniem oraz odstąpienie od składania wniosku do właściwego starosty o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W powyższym wezwaniu P. M. podniósł, że w dniu [...] lipca 2014 r. odbył stosowne szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego, zatem liczba punktów karnych na jego koncie w ewidencji kierowców powinna zostać zmniejszona o 6. Nie było podstaw do kierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy. W odpowiedzi na wezwanie [...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował skarżącego, że w sprawie nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jednocześnie wskazał, że poczynione ustalenia doprowadziły do stwierdzenia, że P. M. w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2013 r. dopuścił się naruszeń w ruchu drogowym za które uzyskał 28 punktów. W świetle powyższego szkolenie, które ww. odbył w dniu [...] lipca 2014 r., a więc po przekroczeniu limitu 24 punktów, nie mogło być uznane za skuteczne i spowodować usunięcia 6 punktów z ewidencji. W tym stanie P. M. pismem z dnia [...] października 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. czynność organu Policji w zakresie odmowy zmniejszenia liczby punktów z ewidencji kierowców. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu Policji do zmniejszenia liczby punktów przypisanych mu w ewidencji kierowców, anulowanie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prowadzenia pojazdów oraz zasądzenie zwrotu na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi, skarżący przytaczając istniejący w sprawie stan faktyczny podniósł, że odmowa zmniejszenia przypisanych mu punktów z powołaniem się na przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia MSW z dn. 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), jest niezgodna z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej ustawa p.r.d.), przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy. Powinno to prowadzić do stwierdzenia, że ww. przepis rozporządzenia nie może mieć zastosowania do jego sprawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki WSA i NSA z powołaniem ich dat i sygnatur. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na art. 130 ust. 1 p.r.d., według którego Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji. Według art. 130 ust. 2 p.r.d. punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwane są po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty, z zastrzeżeniem art. 140 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy kierowca wpisany do ewidencji, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Według § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, komendant wojewódzki Policji właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego zmniejsza liczbę posiadanych punktów o 6, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Organ podkreślił, że jednoznaczne brzmienie cytowanych przepisów wykazuje bezzasadność zarzutów skarżącego. Suma wpisanych do ewidencji punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła u skarżącego 24 w wyniku zsumowania punków za wykroczenia z dni: [...] czerwca 2011 r., [...] listopada 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r. Odbycie przez skarżącego szkolenia w dniu [...] lipca 2012 r. nie mogło zatem spowodować zmniejszenia liczby punktów. Wobec podniesionego przez skarżącego braku możliwości stosowania przepisu § 8 rozporządzenia z uwagi na to, że narusza ono art. 92 Konstytucji RP, organ wskazał, że zagadnienie to było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 22 marca 2011 r. I OSK 723/11, z dnia 13 października 2011 r. I OSK 1721/10, z dnia 10 października 2010 r. I OSK 275/10 oraz z dnia 1 czerwca 2012 r. I OSK 225/12). Sąd stwierdził, że na podstawie art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Według tego przepisu upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Odczytanie treści regulacji ustawowych (przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej) prowadzi do wniosku, że kwestionowane rozporządzenie nie jest ani sprzeczne z delegacją ustawową, ani z normami ustawowymi. § 8 ust. 6 rozporządzenia nie narusza bowiem ani przepisów Konstytucji RP, ani ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wykonując delegację ustawową, rozporządzenie zgodnie z ustawą wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. W związku z tym organ stwierdził, że regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia służy realizacji celu unormowań ustawowych, tj. dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Inne rozumienie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, jak sugeruje skarżący, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby bezwarunkowo zmniejszać liczbę przypisanych punktów, całkowicie niweczyłoby sens prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Mając to na uwadze organ stwierdził, że nie naruszył prawa. Kierowane przez skarżącego wezwania były zatem bezprzedmiotowe i organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla taki akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może także w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił te wymogi. Pismem z dnia [...] października 2014 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieusunięciu z ewidencji punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, pomimo że skarżący odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w R.. Następnie, z uwagi na odmowę spełnienia przez organ tych żądań, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę usunięcia przez organ Policji z ewidencji punktów przyznanych skarżącemu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sąd stwierdza, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o przepisy wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488, zwane także dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Nie budzi wątpliwości, że pismo właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie, bądź skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dla tej czynności nie jest bowiem przewidziana forma decyzji administracyjnej. Podstawą prawną kwestionowanych czynności organu są przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz powołanego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Artykuł 130 p.r.d. w zakresie dotyczącym rozpatrywanej sprawy stanowi: 1. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. 2. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. 3. Kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Przepisy rozporządzenia, na które powołuje się skarżący, stanowią: § 6. 1. Organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego: 3) jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty, a w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy - 20 punktów; § 8. 4. Kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. § 8. 5. Liczba punktów odjętych z tytułu odbytego szkolenia nie może być większa od liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego przed jego odbyciem. § 8. 6. Odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. § 8. 7. Kierowca może uczestniczyć w szkoleniu nie częściej niż raz na 6 miesięcy. Z uwagi na to, że skarżący kwestionuje zgodność z konstytucją przepisów rozporządzenia, a w szczególności przepisu § 8 tego aktu, należy powołać art. 92 ust. 1 Konstytucji, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w art. 130 ust. 4 p.r.d. spełnia te wymagania. Według tego przepisu minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że kwestionowane rozporządzenie jest sprzeczne z delegacja ustawową. Regulacja zawarta § 8 ust. 6 rozporządzenia oraz w art. 130 p.r.d. jest spójna i jak trafnie przyjął organ, służy realizacji celu analizowanych unormowań ustawowych, czyli motywowaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Takie rozumienie powołanych przepisów jest przyjęte w ustalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powołanym przez organ. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że treść § 8 ust. 6 rozporządzenia realizuje cele ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nawet gdyby prezentować pogląd, że literalnie przekracza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje dominujące w orzecznictwie stanowisko, wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 - Lex nr 745196, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 - Lex nr 990279, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10 - Lex nr 1069603 oraz z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11 – nie publ., że nie jest dopuszczalne zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na skutek uczestnictwa w szkoleniu w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło już po przekroczeniu 24 punktów, wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezsporny jest fakt odbycia przez skarżącego w dniu [...] lipca 2014 r. szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w R.. W okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2013 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, za które przypisano mu 28 punktów karnych, co zostało uwidocznione w ewidencji kierowców. W tych warunkach szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, nie mogło doprowadzić do zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż szkolenie skarżący odbył już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych. Skarżący zaś liczby tych punktów wpisanych do ewidencji nie podważył, ani uprzednio w drodze oddzielnego postępowania na skutek żądania skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji, ani w toku niniejszego postępowania. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił dokonania czynności materialno-technicznej usunięcia punktów z ewidencji. Należy też podkreślić, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 – ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy. Jego skuteczność związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust. 1, art. 124 ust. 1, czy w końcu w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" w zw. z art. 138 Prawa o ruchu drogowym. Z tych wszystkich powodów skarga nie mogła doprowadzić do podważenia zgodności z prawem stanowiska organu, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.