I SA/Wa 3048/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. T., A. G., K. P., S. P., E. R., A. R. i A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Prezydent miasta W. na podstawie art. 97 § pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1948 r. byłych właścicieli hipotecznych, o przyznania im prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. w [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna pod nazwą "Nieruchomość w mieście [...] pod nr [...]", do czasu zakończenia postępowania odwoławczego zawisłego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] od decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w [...] z projektem podziału do celów rewindykacyjnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że nieruchomość o powierzchni [...] m², położona w W. w [...] (dawniej [...]), róg ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ wskazał również, że dawni właściciele złożyli w stosownym terminie wniosek w trybie art. 7 ww. dekretu. W związku z powyższym, mając na względzie realizację roszczeń zlecono przeprowadzenie postępowania mającego na celu wydzielenie z istniejącej obecnie nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], gruntu w graniach ww. dawnej nieruchomości hipotecznej. Organ I instancji wskazał, że decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości, przedstawiony na mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w KW [...], z projektem podziału do celów rewindykacyjnych. Organ zaznaczył, że podział ten ma na celu wydzielenie z istniejącej nieruchomości gruntu w granicach nieruchomości hip. nr [...] – przedmiotu postępowania o ustanowienie w trybie ww. dekretu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następczyni prawnej dawnego właściciela nieruchomości. Na skutek złożonego odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn.. akt [...], zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia zawisłego przed właściwym sądem powszechnym postępowania z powództwa J. L. (nieruchomość hip. nr [...] – [...]) o usunięcie niezgodności między stanem ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], a rzeczywistym stanem prawnym ujawnionym w tej księdze. W związku z powyższym w ocenie Prezydenta miasta W. do czasu zakończenia postępowania podziałowego nie jest możliwe dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej na ww. mapie jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] (projektowana działka [...]) i wydzielenie z niej gruntu w granicach nieruchomości hip.nr [...]. Na skutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium sprawa podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] i wydzielenie z niej gruntu w granicach nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. dla rozpatrzenia sprawy przyznania prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu (prawa własności czasowej). Ponadto Kolegium na poparcie swojego stanowiska przytoczyło treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1097/09. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. T., A. G., K. P., S. P., E.R., A. R. i A. R. reprezentowani przez radcę prawnego M. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie; b) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania; c) art. 35 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki; d) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracji. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy administracji nie zastanowiły się wydając postanowienie o zawieszeniu, jaki wpływ będzie miało postępowanie podziałowe wszczęte przez J. L. na niniejsze postępowanie. Skutkiem postępowania podziałowego będzie najprawdopodobniej wydzielenie nowych działek, ale zdaniem skarżących nie będzie to miało wpływu na kwestię oceny, czy skarżącym będzie przysługiwać prawo własności czasowej do nieruchomości. Wskazali, że przepisy dekretu nie zawierają jakichkolwiek regulacji dotyczących kwestii uzależnienia przyznania tych uprawnień do numeru, czy powierzchni działki, a tym samym nie będzie miało znaczenia dla oceny praw skarżących. Ponadto w ocenie skarżących, organ może przyznać skarżących prawo własności czasowej do części działki nr [...], oznaczając dokładnie (poprzez np. załączoną mapę geodezyjną), której części dotyczy decyzja. W ich ocenie sprawa kwestii ewentualnego wydzielenia działki ma charakter czynności stricte technicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli treść uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1814/10 i z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1866/05. Wskazali, że uprawienia skarżących na nabycie prawa własności czasowej są niezależne od tego czy i w jaki sposób działka nr [...] zostanie podzielona. W ich ocenie, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie wstępne, które wskazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania. Ponadto zarzucili, że organ nie wskazał, jaki związek ma prowadzone postępowanie podziałowe z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Bez wskazania motywów, jakimi kierował się organ przy wydaniu postanowienia, nie sposób jednoznacznie uznać, czy jego postanowienie w tym zakresie było prawidłowe, czy nie. W ich ocenie, organy orzekające w sprawie nie wskazały przepisu prawa materialnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Dodatkowo skarżący wskazali, że z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a wynika wprost, że zawieszenie możliwe jest wyłącznie, gdy zagadnienie wstępne rozstrzygnięte może być przez inny organ lub Sąd. W niniejszej sprawie rzekome zagadnienie wstępne dotyczy podziału działki, które rozstrzygać będzie również ten sam organ tj. Prezydent miasta W., który jest właściwy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] grudnia 2013 r. zawieszające z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1948 r. byłych właścicieli hipotecznych o przyznania im prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. w [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna pod nazwą "Nieruchomość w mieście [...] pod nr [...]". Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, jest toczące się postępowanie odwoławcze zawisłe przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] od decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w [...] z projektem podziału do celów rewindykacyjnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko powyższe jest prawidłowe. Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało sięgnąć do wykładni wspomnianego powyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika również, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie słusznie zawiesiły na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie dotyczące wniosku z dnia [...] września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy [...], uznając, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Z akt sprawy wynika bowiem, że w skład obecnej działka o nr [...] z obrębu [...], wchodzą dwie dawne nieruchomości hipoteczne tj. "Nieruchomość w mieście [...] pod nr [...]", której dotyczy ww. wniosek z dnia [...] września 1948 r. oraz nieruchomość hip. nr [...] – [...], w odniesieniu do której toczy się odrębne postępowanie z wniosku J.L.. Bezsporne w sprawie jest także to, że Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości tj. działki [...] na dwie działki ewidencyjne o nr [...] i [...] do celów rewindykacyjnych. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Kolegium otrzymując powyższe odwołanie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia zawisłego przez sądem powszechnym postępowania z powództwa J. L. dotyczące nieruchomości hip. nr [...] – [...] o usunięcie niezgodności między stanem ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], a rzeczywistym stanem prawnym ujawnionym w tej księdze. Postanowienie to było przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który to wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 410/13, uchylił powyższe postanowienie oraz postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2012 r., KOC [...]. Od powyższego wyroku wniesione zostały skargi kasacyjne, które nie zostały jeszcze rozpoznane. Wobec powyższego w sprawie mamy do czynienia z nieprawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki o nr [...] na dwie działki ewidencyjne o nr [...] i [...], a tym samym jak słusznie wskazały organu orzekające w sprawie - nie jest zakończone postępowania dotyczące podziału nieruchomości mające na celu wydzielenie z niej gruntu w granicach nieruchomości hipotecznej [...]. Sąd w całości akceptuje stanowisko organów orzekających w sprawie, że do czasu zakończenia (prawomocnego) postępowania podziałowego dotyczącego działki nr [...] nie jest możliwe rozpoznanie wniosku z dnia [...] września 1948 r. byłych właścicieli hipotecznych o przyznanie im prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna pod nazwą "Nieruchomość w mieście [...] pod nr [...]". W ocenie Sądu, sprawa podziału nieruchomości jest bowiem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. dla rozpatrzenia przyznania prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu (prawa własności czasowej). W tym miejscu wskazać należy, że Sąd nie podziela poglądu skarżących, że kwestia ewentualnego wydzielenia działki ma charakter czynności stricte technicznej i organ może bez ostatecznej decyzji podziałowej przyznać skarżącym prawo własności czasowej do części działki nr [...], oznaczając dokładnie (poprzez np. mapę geodezyjną). W sytuacji gdyby organ w aktualnym stanie faktycznym sprawy rozpoznał ww. wniosek i przyznał skarżącym prawo użytkowania wieczystego do ww. gruntu, zachowując dawne oznaczenia działki, okoliczność ta spowodowałaby brak możliwości wykonania decyzji zgodnie z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Okoliczność ta spowodowana jest brakiem odzwierciedlenia oznaczenia wskazanej w decyzji nieruchomości w aktualnej ewidencji gruntu. Sąd przy tym nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1866/05, na które powołali się skarżący, że ewentualne postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej stanowić może zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, ale nie odwrotnie. W ocenie Sądu nie jest również zasadne stanowisko strony skarżącej wskazujące na konieczność literalnej wykładni użytego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrotu "inny organ" i przyjęcia stanowiska, że tożsamość organu rozpatrującego sprawę dotyczącą użytkowania wieczystego i o podział nieruchomości wyklucza możliwość zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu "inny organ" to nie koniecznie inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Takim organem może być zatem i organ rozpoznający sprawę, jeżeli przepisy prawa wyposażają go również w zdolność prawną do rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencjach organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy (niekoniecznie sprawy administracyjnej i niekoniecznie w formie decyzji administracyjnej), nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (zob. na ten temat G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 95, postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska, zgodnie z którym tożsamość organu rozstrzygającego dwie sprawy administracyjne pozostające w bezpośrednim związku wyklucza zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając te okoliczności na uwadze Sąd na postawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.