I OSK 1038/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1517/14 o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 170/14 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1517/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. G. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 170/14. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 170/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W., uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W dniu 16 października 2014 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 170/14. Zdaniem skarżącej w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem zaistniała przesłanka nieważności o której mowa w art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", ponieważ na skutek naruszenia art. 33 § 2 P.p.s.a. skarżąca została pozbawiona możności działania. Skarżąca wskazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2013 r. dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej - kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 r. pomiędzy nią a Gminą Rabka-Zdrój. Zdaniem skarżącej w zakończonym powołanym wyrokiem postępowaniu sądowym powinna być uczestnikiem postępowania, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w nieprawidłowy sposób określił krąg stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę o wznowienie postępowania stwierdził, że skarżąca nie posiadała przymiotu podmiotu na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 170/14. Decyzje organów nie były bowiem kierowane ani adresowane do M. G. Sprawa ta była rozstrzygana tylko pomiędzy organem I instancji (Burmistrzem Miasta Rabka-Zdrój) a wnioskodawcą K. W. oraz organem II Instancji (Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu) a odwołującym K. W. Był to prawidłowo ustalony krąg stron, ponieważ przedmiotem sprawy było udostępnienie informacji publicznej pozostającej w posiadaniu Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój. W ocenie Sądu I instancji w postępowaniach dotyczących udostępniania informacji publicznej stronami są tylko wnioskodawca i organ administracji lub inny podmiot zobowiązany w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p." do udostępniania takiej informacji. Innych stron w takim postępowaniu nie ma i to niezależnie od tego, czy jest to etap postępowania o charakterze administracyjnym kończący się udostępnieniem informacji, czy też etap postępowania administracyjnego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (od chwili wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji). To właściwy organ, na podstawie między innymi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązany jest ocenić, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej stanowić będzie naruszenie prawa do prywatności osoby, której dane w udostępnianym dokumencie się znajdują. Stanowisko w tym zakresie osoby, której dane mogłyby być udostępnione nie czyni z niej strony w postępowaniu o charakterze administracyjnym w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast organ, który udostępniłby informację publiczną ingerującą zarazem w prywatność danej osoby, odpowiadałby wobec takiej osoby za naruszenie jej prawa do prywatności. Takie ewentualne naruszenie prawa do prywatności przez organ administracyjny stanowiłoby podstawę do wszczęcia odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym i wówczas strona domagająca się wszczęcia takiego postępowania mogłaby powoływać się na art. 23 k.c. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje, aby ktokolwiek inny poza organem administracji lub innym podmiotem zobowiązanym do udostępniania takich informacji w świetle art. 4 tej ustawy, miał być traktowany jako strona. Udział w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej osoby, której prawo do prywatności obejmowałoby udostępniany dokument – nie miałby żadnego celu. Organ administracji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma pozycji arbitra rozstrzygającego zasadność wniosku o udostępnienie informacji publicznej pomiędzy wnioskodawcą a osobą, której prawo do prywatności mogło być naruszone. Sam organ decyduje o tym, czy udostępnia daną informację publiczną, czy też jej nie udostępnia ze względu na ochronę prawa do prywatności. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła M. G., zarzucając: 1) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że skarżąca nie posiada przymiotu na prawach strony w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, zamiast do jej rozpoznania; 2) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 271 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że wskutek naruszenia przepisów prawa skarżąca była pozbawiona możności działania w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r.; 3) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 281 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje ani status strony, ani status podmiotu na prawach strony w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., że skarga nie opiera się na ustawowej przesłance wznowienia; 4) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 282 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie złożonej skargi o wznowienie postępowania, pomimo że opiera się ona na ustawowej przesłance wznowienia postępowania; 5) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 28 k.p.a. i wobec tego podstawowy przepis proceduralny określający podstawę do ustalania stron nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że w postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stronami są tylko wnioskodawca i organ administracji lub inny podmiot zobowiązany w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.; 6) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się wszystkich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie art. 33 § 2 P.p.s.a. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 170/14 oraz zmianę tego wyroku i oddalenie skargi K. W.; ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia tego żądania skarżąca kasacyjnie wniosła o: 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargę o wznowienie postępowania można oprzeć na jednej z przesłanek wymienionych w Dziale VII ustawy P.p.s.a. "Wznowienie postępowania". Zgodnie z art. 270 P.p.s.a. tylko w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Szczegółowe przesłanki wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wymienione w art. 271 do art. 273 P.p.s.a. Stosownie do tych przepisów można żądać wznowienia postępowania m.in. z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.). Z przywołanych regulacji wynika, że sąd w pierwszym etapie postępowania, działając na podstawie art. 280 § 1 P.p.s.a., jest zobowiązany zbadać na posiedzeniu niejawnym, czy skarga została wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Brak jednego z tych elementów prowadzi do odrzucenia skargi. Dopiero spełnienie obu tych warunków zobowiązuje sąd do skierowania sprawy na rozprawę, celem jej merytorycznego rozpatrzenia w ramach drugiego etapu postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zaprezentowany przez skarżącą kasacyjnie pogląd, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej krąg stron wyznacza art. 28 k.p.a. uznać należy za nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej czynią jedynie wnioskodawcę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1860/12 oraz z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13). Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa wyłącza dopuszczalność stosowania regulacji o charakterze ogólnym. Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji (w tym także podmiot którego informacja ta pośrednio dotyczy) miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. Przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. jest art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji np. zgodnie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Ponadto zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony art. 10 ust. 2 ustawy obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne poza wnioskodawcą podmioty. Także w przypadku o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji nie uznał skarżącej kasacyjnie za uczestnika postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r. Wobec tego nie zachodziła nieważność postępowania sądowego z powodu pozbawienia możności działania. Skutkiem tego była konieczność odrzucenia skargi o wznowienie postępowania sądowego jako niepochodzącego od uprawnionego podmiotu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.