II OSK 2439/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 57/13 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 22 września 2010 r. nr XLI/235/10 w przedmiocie zmiany uchwały oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 22 września 2010 r. o zmianie § 3 uchwały nr VII/45/03 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, zmienionej uchwałą nr IX/51/03 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 19 sierpnia 2003 r., zmienionej uchwałą nr XX/113/04 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 27 października 2004 r., zmienionej uchwalą nr XXVIII/161/05 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 26 października 2005 r., zmienionej uchwałą nr XXXVI/205/06 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 27 września 2006 r. oraz zmienionej uchwałą nr XX/96/08 Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 29 października 2008 r., poprzez nadanie mu nowego brzmienia: "Ustala się termin zakończenia postępowania likwidacyjnego do dnia 31 grudnia 2013 r." W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jako podstawę prawną dla powyższej uchwały przyjęto art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36 i art. 60 ust. 3 i ust. 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz.89 ze zm.). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Z uzasadnienia uchwały wynikało, że termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Pyrzycach wyznaczony na dzień 31.12.2010 r. nie może być dochowany, ponieważ proces likwidacji nie będzie zakończony, a cel likwidacji nie zostanie osiągnięty. Nie wszyscy wierzyciele zostali zaspokojeni, a w szczególności nie zostały spłacone zobowiązania publicznoprawne wobec ZUS. Propozycje zawarcia ugód spłaty zobowiązań przedstawiane były wszystkim wierzycielom z kategorii cywilnoprawnej. Z wierzycielami, z którymi nie zawarto ugód prowadzone są negocjacje dotyczące warunków spłaty zobowiązań dostosowanych do możliwości płatniczych likwidowanego szpitala, a te z kolei uzależnione są od środków przyznanych na ten cel przez powiat. Wierzyciele, którzy nie godzą się na zawarcie ugód spłaty zadłużenia czekają na termin zakończenia likwidacji, aby zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nadać klauzulę wykonalności na powiat. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie powołując się na art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 60 ust. 3, 4b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z art. 61 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały, która w sposób bezzasadny i sprzeczny z tymi przepisami po raz kolejny przedłuża termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Pyrzycach, zmierzając do uniemożliwienia prowadzenia egzekucji i zaspokojenia należności publicznoprawnych (składek na FUS, FUZ, FP i FGŚP). Jednocześnie, zdaniem strony, podjęcie takiej uchwały nie znajduje podstaw prawnych na gruncie art. 7 Konstytucji RP z uwagi na podjęcie uchwały w zakresie pozbawionym podstaw kompetencyjnych do podjęcia przez organ założycielski zakładu opieki zdrowotnej uchwały w przedmiocie wyłącznie zmiany terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Podnosząc, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazano, że z mocy art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c do zadań ZUS należy m.in. wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tymczasem zaległe należności z tytułu składek, których dotychczas nie uiścił płatnik składek - SP Z.O.Z. w Pyrzycach - wynoszą łącznie ponad 6 mln zł. Wobec kolejnego przedłużania terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego należności te mogą zostać nie zaspokojone na skutek upływu terminu przedawnienia. Wskazane należności są należnościami publicznoprawnymi. Zakład dochodził ich zapłaty w trybie egzekucji administracyjnej, jednak postanowieniem z dnia 19 listopada 2004 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Pyrzycach umorzył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na likwidację dłużnika, przejęcie całego jego majątku przez Starostwo Powiatowe w Pyrzycach, brak środków na rachunku bankowym dłużnika w związku z brakiem prowadzenia jakiejkolwiek działalności i tym samym z uwagi na brak możliwości zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Zdaniem strony skarżącej, przedłużanie terminu zakończenia likwidacji zmierza jedynie do uniemożliwienia uzyskania zaspokojenia przedmiotowych należności. Wskazano również, że zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej, okres od dnia otwarcia likwidacji do dnia jej zakończenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy; w przypadku wydania rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały, o których mowa w ust. 2, nie można przedłużać terminu zakończenia likwidacji. W nowej regulacji ustawodawca wyraźnie już wyłączył prawną dopuszczalność przedłużania likwidacji podmiotu leczniczego i trwania postępowania likwidacyjnego dłużej niż przez 12 miesięcy. Tymczasem zaskarżona uchwała prowadzi do kolejnego przedłużania tego terminu - o ponad 10 lat. Jest to sytuacja niedopuszczalna i zmierzająca wyłącznie do doprowadzenia do przedawnienia należności dochodzonych przez Zakład. Żadne czynności likwidacyjne nie są bowiem prowadzone. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Pyrzyckiego wniosła o jej oddalenie w całości. Rada wyjaśniła, że z powodu pogłębiającego się zadłużenia SP Z.O.Z. w Pyrzycach, po uzyskaniu stosownych opinii wojewody i właściwych organów gmin, wymaganych na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej Rada Powiatu Pyrzyckiego podjęła uchwały mające na celu restrukturyzację powiatowej służby zdrowia poprzez likwidację zadłużonego szpitala i powołania dwóch odrębnych jednostek, z tym że w późniejszym okresie przesunięto terminy rozpoczęcia i zakończenia procesu likwidacyjnego SP ZOZ Pyrzyce, w tym zaskarżoną uchwałą. W ramach postępowania likwidacyjnego likwidator miał obowiązek zagospodarowania mienia rewidowanej jednostki, wyegzekwowania jej wierzytelności i zaspokojenia jej zobowiązań. Rada Powiatu podjęła wskazaną wyżej uchwalę w granicach upoważnienia zawartego między innymi w art. 60 ust 3 i 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i działanie to było zgodne z art. 94 Konstytucji RP. Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zmiana terminu zakończenia procesu likwidacji narusza prawo. Powołała przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 784/07. Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska strony skarżącej odnośnie naruszenia jej interesu prawnego oraz art. 60 ust. 4 b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Rada wskazała, że realizując zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia mieszkańców powiatu, określone w art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym posiada umocowanie określone w art. 43 i 60 ust 3 i 4 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej do podjęcia uchwały o likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Pyrzycach, dla którego Powiat Pyrzycki był organem założycielskim, w tym do określenia terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest rozważenie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie. O zawężeniu legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. stanowi art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W świetle tego przepisu dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por.: wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09). Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, na przedmiotową uchwałę strona skarżąca winna zatem wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jej własny interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Strona skarżąca, powołując się na posiadanie legitymacji procesowej do złożenia skargi podała bowiem, że zaskarżona uchwała opóźnia i uniemożliwia zaspokojenie jej roszczeń. Interesu prawnego z zakresu administracji publicznej nie należy jednak utożsamiać z interesem cywilnym. Interes prawny skarżącej wywodzony ze stosunku cywilnoprawnego, poprzez wskazanie na niezaspokojenie jej roszczeń cywilnoprawnych - posiadaną przez nią wierzytelność w odniesieniu do SP ZOZ w Pyrzycach, znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnym, nie dotyczy sprawy "z zakresu administracji publicznej" (por.: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 637/04, Lex nr 162213). W świetle powyższego Sąd uznał, że przesunięcie terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ w Pyrzycach nie narusza interesu prawnego skarżącej, ponieważ nie pozbawia jej możliwości dochodzenia należnych wierzytelności z budżetu powiatu, jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania likwidacyjnego nie zostanie zaspokojona. Sąd nadmienił, iż wskazane w skardze roszczenia strony skarżącej wobec likwidowanego szpitala z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynikają z funkcji publicznej ZUS, zatem dotyczą interesu publicznego, a nie własnego interesu skarżącej. Uznając zatem, że skarżąca nie wykazała się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej uchwały. Jednocześnie Sąd wskazał, że pogląd uznający, iż wierzyciel wywodzący swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego nie ma legitymacji do wnoszenia skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego dotyczącego likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest jednolity i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki NSA z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 946/05; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1749/06; z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 601/12). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 51 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną interpretację i nieuzasadnione uznanie, że brak jest interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie ma tu własnego interesu, a nadto, że ma interes cywilnoprawny, a nie interes lub uprawnienie wypływające z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, podczas gdy z mocy art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych Zakład jest dysponentem FUS oraz jest zobowiązany m.in. do wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; - art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) i w zw. z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 61 i art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez ich błędną interpretację i nieuzasadnione uznanie, że dokonane zaskarżoną uchwałą przedłużenie postępowania likwidacyjnego nie narusza interesów skarżącego ani nie pozbawia go możliwości uzyskania zaspokojenia należności po tym, jak ostatecznie Powiat Pyrzycki przejmie zobowiązania z chwilą zakończenia likwidacji, skoro z mocy art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zobowiązanie z tytułu składek wygasa wskutek przedawnienia, a w myśl art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Od chwili postawienia SP ZOZ w Pyrzycach w stan likwidacji nie ma on już żadnego majątku (przejęło go Starostwo Powiatowe w Pyrzycach), nie prowadzi działalności i nie otrzymuje środków na rachunek bankowy, zatem brak jakiegokolwiek majątku, do którego można skierować egzekucję w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, - art. 60 ust. 3, 4b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez brak uznania, że podjęta uchwała w sposób bezzasadny i sprzeczny z tymi przepisami po raz kolejny przedłuża termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Pyrzycach, zmierzając do uniemożliwienia prowadzenia egzekucji i zaspokojenia należności publicznoprawnych (składek na ZUS, FUZ, FP i FGŚP), które to zaspokojenie mogłoby nastąpić na skutek skierowania egzekucji do majątku Powiatu Pyrzyckiego; 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. i brak stwierdzenia nieważności uchwały albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, pomimo iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, bowiem: - przedłużanie terminu zakończenia likwidacji zmierza do uniemożliwienia uzyskania zaspokojenia należności, skoro w istocie nie ma racjonalnego uzasadnienia dla jego kolejnego przedłużania – nie są zaspokojone wierzytelności, ani nie jest prowadzona działalność, a gdyby likwidację zakończono, to z mocy art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (obecnie art. 61 ustawy o działalności leczniczej), zobowiązania dłużnika stałyby się zobowiązaniami organu założycielskiego; - działań Rady Powiatu Pyrzyckiego nie sposób uznać za wnikliwe ani szybkie, a tym bardziej za budzące zaufanie do władzy publicznej, a zatem stoją w sprzeczności z art. 8 i 12 k.p.a. Stanowią przy tym działania, które – gdyby uznać je za dopuszczalne stałyby się działaniami dopuszczającymi legalne naruszanie dyscypliny finansów publicznych, skoro zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Pyrzyckiego z dnia 22 września 2010 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Pyrzycki wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2015 r. Powiat Pyrzycki poinformował, że zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przejęte po zakończeniu procesu likwidacji SP ZOZ w Pyrzycach są stopniowo realizowane w wyniku zawarcia umów o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, na dowód czego przedłożył kserokopie umów. Powyższe – jak zaznaczono - potwierdza, że organ realizuje obowiązki nałożone ustawą o zakładach opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności uznać należy za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a., jakie upatruje autor skargi kasacyjnej w nieuzasadnionym – jego zdaniem – oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a co najmniej podjęcie takiej uchwały stanowi nadużycie prawa, sprzeczne z wyrażonym w art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej celem postępowania likwidacyjnego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że argumentacja przytoczona na uzasadnienie powyższego zarzutu pomija kluczową dla kontroli uchwał sprawowaną przez sądy administracyjne kwestię związaną z warunkami, w jakich owa kontrola może nastąpić. W niniejszej sprawie kwestią, jaka zaważyła na konieczności oddalenia skargi był brak po stronie skarżącej indywidualnego interesu prawnego, którego naruszenie otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. A zatem powoływana sprzeczność uchwały z prawem nie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji. Przechodząc następnie do oceny powoływanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wypada zaznaczyć, że powołany w tej podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest zatem wykazanie istniejącego już naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Wykazanie takie musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, dokonując oceny istnienia naruszenia interesu prawnego Sąd I instancji pominął, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest dysponentem FUS, nadto spoczywa na nim obowiązek wymierzania i pobierania składek ubezpieczeniowych. Przesunięcie terminu zakończenia likwidacji narusza interes prawny Zakładu, który nie może skutecznie podejmować działań egzekucyjnych. Zaznaczono, że należności z tytułu składek nie są należnościami cywilnoprawnymi, nieuzasadnione zatem pozostaje powoływanie się na orzecznictwo dotyczące wierzytelności cywilnoprawnych. Uznając przytoczoną powyżej argumentację za nieuzasadnioną należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego nie daje podstaw art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. W świetle pierwszego z powołanych przepisów do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Tak ogólny, kompetencyjny przepis nie pozwala na przyjęcie, by regulowane zaskarżoną uchwałą przesunięcie terminu zakończenia postępowania likwidacyjnego SP ZOZ w sposób negatywny wpływało na sferę prawną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie. Podobnie, nie sposób upatrywać naruszenia interesu prawnego dającego legitymację procesową Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Zarówno SP ZOZ, jak i ZUS są wymienione wśród jednostek tworzących sektor finansów publicznych (odpowiednio pkt 10 i pkt 8), niemniej wspólne ich zależności finansowe nie mogą świadczyć o istniejących prawach bądź obowiązkach podmiotowych w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Kwestie te bowiem nie odnoszą się do stosunków prawnych chronionych skargą do sądu administracyjnego. Brak jest zatem uzasadnienia dla argumentacji opierającej się na niewłaściwej ocenie legitymacji skargowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonanej w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 60 ust. 3, 4b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powoływana w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania braku zasadności podjęcia zaskarżonej uchwały jest o tyle nieskuteczna, że odnosi się do meritum sprawy, podczas gdy stwierdzony brak naruszonego interesu prawnego strony skarżącej uniemożliwił dokonanie sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Skoro zatem żądanie przeprowadzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie mogło zostać zrealizowane, to powoływane argumenty o wadliwości tego aktu pozostawały bez znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.