VI SA/Wa 3793/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 134 w związku z art. 123 Kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U: z 2014 r., poz. 243) po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przypomniał przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając m. in., że w związku ze stwierdzeniem istnienia przesłanek o których mowa w art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] dokonał zmiany Rezerwacji częstotliwości na rzecz [...]. Prezes UKE dokonał analizy normy art. 134 kpa, zgodnie z którą " organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne", i wyjaśnił, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych Następnie organ przytoczył stanowisko orzecznictwa oraz doktryny dotyczące art. 28 kpa i stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania w postaci braku uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia. W ocenie Prezesa UKE, interes prawny w postaci możliwości ubiegania się o rezerwację określonych częstotliwości nie może przejawiać się jedynie w możliwości hipotetycznej, ewentualnej, nieznajdującej jednoznacznego, pewnego i sprawdzalnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisów prawa regulujących instytucję rezerwacji częstotliwości. Organ stwierdził, że posiadanie określonych, jak największych zasobów częstotliwości przez operatora telekomunikacyjnego należy do żywotnych interesów takiego operatora, ponieważ z zasady umożliwia świadczenie zaawansowanych usług telekomunikacyjnych o lepszych parametrach i o lepszej jakości, a więc umożliwia takiemu przedsiębiorcy zdobycie przewagi konkurencyjnej i w rezultacie powiększenie zysków. Jednakże sama potrzeba posiadania i korzystania z takich zasobów częstotliwości nie może być uznawana za interes prawny. Nie istnieje bowiem taki przepis prawa, który przyznawałby bezpośrednio danemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu roszczenie o zarezerwowanie na jego rzecz ściśle określonych zasobów częstotliwości lub w inny sposób gwarantował ich uzyskanie. Oznacza to, że sama potrzeba posiadania jak największych zasobów częstotliwości może być rozpatrywana jedynie w kategoriach majątkowego interesu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, nie znajdującego oparcia w przepisach prawa, a zatem w kategoriach interesu faktycznego. Prezes UKE podkreślił, że Pt nie przewiduje prawa do dostępności zasobów częstotliwości, a jedynie prawo do ubiegania się o wolne zasoby (art. 116 ust. 1 Pt). Wskazał, że zmiana Rezerwacji nastąpiła w trybie art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt, regulującego przypadki, w których Prezes UKE może zmienić lub cofnąć rezerwację częstotliwości. Tryb ten jest trybem odrębnym, niezwiązanym z trybem przewidzianym czy to w art. 116 ust. 1 Pt, czy to w art. 116a ust. 1 Pt (który a contrario nakazuje stosować przepis art. 116 ust. 1 Pt, w sytuacjach w tym przepisie określonych, tj. w sytuacji, gdy wniosek o zmianę rezerwacji w celu optymalizacji wykorzystania częstotliwości lub ich ochrony przed szkodliwymi zakłóceniami o którym mowa w tym przepisie, dotyczy zmiany rezerwacji w zakresie rozszerzenia zakresu rezerwacją lub rozszerzenia obszaru rezerwacji). Przepis art. 123 ust. 1 określa kiedy rezerwacja częstotliwości może być zmieniona lub cofnięta i zawiera listę okoliczności stanowiących sytuacje wyjątkowe, w których taka zmiana lub cofnięcie rezerwacji częstotliwości może nastąpić. Organ argumentował, że zastosowanie procedury przetargowej, konkursowej bądź aukcyjnej zgodnie z art. 116 ust. 5 Pt, niweczyłoby możliwości skutecznego działania Prezesa UKE na podstawie art. 123 Pt w celu ochrony wartości chronionych tą normą prawną. Wskazał również, iż art. 116 ust. 1 Pt nie miał zastosowania w sprawie zakończonej wydaniem Decyzji Zmieniającej w związku z regulacją zawartą w art. 116a Pt. Prezes UKE wywodził, że procedura zmiany rezerwacji częstotliwości przewidziana w art. 123 Pt jest postępowaniem odrębnym od postępowań przewidzianych w art. 116 ust. 1 Pt i art. 116a ust. 1 Pt, który do stosowania art. 116 ust. 1 odsyła w przypadkach określonych w tym artykule, co oznacza, że przepisy art. 116 ust. 1 Pt oraz 116a ust. 1 Pt nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości, o której mowa w art. 123 ust. 1 Pt. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 123 ust. 1 Pt przeprowadzenie przetargu, konkursu bądź aukcji jest z istoty rzeczy wykluczone. To z kolei oznacza, że P. nie miała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji Zmieniającej, prowadzonym na podstawie art. 123 Pt, gdyż nie mogła skutecznie powołać się na możliwość ubiegania się o zasoby częstotliwości będące przedmiotem postępowania w sprawie zmiany Rezerwacji, bądź też ubiegania się o zasoby częstotliwości, które poprzednio były przyznane [...] Tak więc postępowanie w sprawie zmiany Rezerwacji oparte na przepisie art. 123 Pt nie rozstrzygało bezpośrednio o prawach i obowiązkach P. ani też nie wpływało na jej prawa i obowiązki. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania jak również o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylającej w części Decyzję i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy. Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 Kpa w zw. z art. 116 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji, podczas gdy w istocie Decyzja godzi w interes prawny skarżącej, wywiedziony z norm prawa materialnego, tj. art. 116 ust. 1 i 5 PT, bowiem na mocy powołanych przepisów PT miała ona prawo żądania, aby Prezes UKE w ustawowo określonym terminie umożliwił jej ubieganie się o rezerwację zasobu częstotliwości z pasma 800 MHz w ramach przetargu lub aukcji, zaś przydzielenie tych częstotliwości w drodze Decyzji na rzecz [...] uniemożliwia realizację tego prawa; 2) art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, poprzez przyjęcie, że P. nie służy prawo strony w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji, podczas gdy podmiotem, którego "dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny" w rozumieniu powołanego przepisu Dyrektywy Ramowej, jest nie tylko bezpośredni adresat decyzji, ale i jego konkurent, na którego pozycję konkurencyjną decyzja taka oddziałuje, co w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE przesądza o interesie prawnym takiego podmiotu. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 PPSA, dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, tj.: 1. odpisu wniosku rezerwacyjnego P. z dnia [...] czerwca 2013 r., 2. wydruku ze strony internetowej UKE zawierającego ogłoszenie z [...] lipca 2013 r. o dostępności częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej: [...] 3. wydruku ze strony Internetowej UKE zawierającego komunikat z [...] sierpnia 2013 r. dotyczący analizy zainteresowania częstotliwościami z zakresu dywidendy cyfrowej: [...], na okoliczność zaistnienia jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie zmiany rezerwacji [...] przesłanek obligujących Prezesa UKE do rozdysponowania częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej (w tym przyznanych później w drodze Decyzji [...]) w ramach aukcji lub przetargu; 4. odpisu decyzji o odmowie rezerwacji z dnia [...] grudnia 2013 r. - na okoliczność wykazania, że również w toku trwającego postępowania w przedmiocie zmiany rezerwacji [...] (jak i na trzy dni przed wydaniem Decyzji) Prezes UKE uznawał w/w przesłanki za wciąż aktualne i orzekał na ich podstawie, a dopiero na potrzeby odmowy P. statusu strony postępowania zmienił swoje stanowisko. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty wskazując m.in., że Decyzja godzi w jej interes prawny wywiedziony z norm prawa materialnego, tj. art. 116 ust. 1 i 5 PT, bowiem na mocy powołanych przepisów PT miała prawo żądania, aby Prezes UKE w ustawowo określonym terminie umożliwił ubieganie się o rezerwację zasobu częstotliwości z pasma 800 MHz w ramach przetargu lub aukcji, zaś przydzielenie tych częstotliwości w drodze Decyzji na rzecz [...] uniemożliwia jej realizację tego prawa. Skoro Prezes UKE wydał Decyzję, mocą której część tego zasobu wyłączył spod konkurencyjnej procedury i przyznał go arbitralnie wybranemu podmiotowi, to tym samym uniemożliwił P. realizację przysługującego jej prawa. P. jest zatem stroną postępowania zakończonego Decyzją, i ma prawo do jej zaskarżenia, albowiem godzi ona w jej interes prawny. Następnie skarżąca przedstawiła stanowisko organu i przeprowadziła polemikę z tym stanowiskiem. Przypomniała, że w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła do Prezesa UKE wniosek o rezerwację na jej rzecz całego zasobu częstotliwości z zakresu [...] MHz. Analogiczne wnioski rezerwacyjne złożyły inne podmioty zainteresowane pozyskaniem przedmiotowych częstotliwości: P. sp. z o.o., T. sp. z o.o., E. sp. z o.o. oraz I. sp. z o.o. W tej sytuacji Prezes UKE zgodnie ze swym ustawowym obowiązkiem (art. 116 ust. 2 PT) w dniu [...] lipca 2013 r. zamieścił na stronie UKE ogłoszenie o dostępności w/w częstotliwości i wezwał zainteresowane podmioty do wyrażenia swojego zainteresowania rezerwacją tych częstotliwości. W związku z faktem, że zgłoszone zainteresowanie przekroczyło dostępne zasoby w paśmie dywidendy cyfrowej, Prezes UKE był zobligowany uznać, że zaszła przesłanka braku dostatecznych zasobów częstotliwości, w związku z czym na mocy art. 116 ust. 1 PT Prezes UKE uznał za konieczne przeprowadzenie aukcji na rezerwację tych zasobów. Nadto, z chwilą wpływu pierwszego z wniosków rozpoczął swój bieg 8-miesięczny termin, w ciągu którego Prezes UKE miał obowiązek zakończyć aukcję lub przetarg na częstotliwości objęte wnioskiem (art. 116 ust. 5 PT). Reasumując skarżąca stwierdziła, że zgłoszenie przez wnioskujące podmioty zapotrzebowania na częstotliwości przekraczającego dostępny ich zasób spowodowało po stronie Prezesa UKE prawny obowiązek przeprowadzenia aukcji / przetargu na rezerwację tych częstotliwości i jej zakończenia w terminie 8 miesięcy od dnia wpływu pierwszego z wniosków. W postępowaniu tym miałyby przy tym prawo wziąć udział nie tylko podmioty pierwotnie wnioskujące o rezerwację w tym zakresie, ale i wszelkie inne zainteresowane podmioty. W toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji, Prezes UKE wydał w odniesieniu do w/w wnioskodawców decyzję o odmowie dokonania rezerwacji wnioskowanego zasobu na ich rzecz. Jako podstawę odmowy podał art. 123 ust. 6 pkt 4) PT. Skarżąca podkreśliła, że decyzja ta stanowi dowód na to, że w dniu 24 grudnia 2013 r., a więc w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji i na trzy dni przed jej wydaniem, Prezes UKE uważał, że aktualna pozostaje konieczność przeprowadzenia aukcji na cały zasób częstotliwości z pasma dywidendy cyfrowej (również ten objęty Decyzją). Już ta okoliczność w ocenie skarżącej dowodzi wyraźnej niekonsekwencji organu, który na użytek decyzji o odmowie rezerwacji powyższego zasobu na rzecz P. i innych wnioskodawców uważa ten zasób za objęty obligatoryjną procedurą aukcyjną (art. 116 ust. 1 PT), mimo toczącego się równolegle postępowania zmierzającego do jego przyznania S. na mocy art. 123 ust. 1 PT, zaś w wydanej w trzy dni później Decyzji, a następnie w zaskarżonym postanowieniu, stoi na stanowisku, że zasób ten w ogóle nie podpada pod procedurę z art. 116 ust. 1 PT, bowiem został on objęty postępowaniem z art. 123 ust. 1 PT. Skarżąca szeroko wywodziła, że: -po pierwsze ma prawo strony niezależnie od tego, czy art. 123 ust. 1 PT stanowi wyjątek od art. 116 ust. 1 PT (tj. pozwala na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia akcji lub przetargu), czy też nie. Jest faktem bezspornym, że w wyniku wydania Decyzji utraciła możliwość ubiegania się o określony zasób częstotliwości w aukcji. Tym samym Decyzja dotyczy sytuacji prawnej P. i ją kształtuje w sposób dla niej niekorzystny, a zatem P. ma interes prawny w tym, aby doprowadzić do kontroli Decyzji w toku postępowania drugoinstancyjnego, -po drugie, nawet gdyby uznać, że interes prawny P. zależy od tego, czy postępowanie z art. 123 ust. 1 PT faktycznie stanowi wyjątek od art. 116 ust. 1 PT, to odpowiedź na to pytanie będzie negatywna (tj. art. 123 ust. 1 PT nie stanowi wyjątku od art. 116 ust. 1 PT), a zatem interes prawny P. będzie istniał. Skarżąca obszernie argumentowała, że błędnym jest pogląd organu, że art. 116 ust. 1 PT i art. 123 ust. 1 PT stanowią dwa konkurencyjne, odrębne tryby postępowania, w wyniku czego wszczęcie trybu z art. 123 ust. 1 PT niejako wyłącza stosowanie przepisów art. 116 ust. 1 PT. Zdaniem skarżącej art. 116 ust. 1 PT nie jest przepisem zarezerwowanym dla określonego trybu przyznania częstotliwości ani też sam takiego trybu nie stanowi. Przepis ten wymaga jedynie, aby każde przyznanie częstotliwości (niezależnie od trybu, w jakim następuje) zostało poprzedzone aukcją lub przetargiem i od tej zasady przewiduje jedynie dwa wyraźnie określone wyjątki. Skarżąca podnosiła, że nie ma podstaw twierdzenie, iż przyznanie podmiotowi rezerwacji częstotliwości w wyniku zastosowania procedury określonej w art. 123 ust. 1 PT jest zwolnione od rygorów z art. 116 ust. 1 PT. Ponadto po trzecie nawet gdyby uznać art. 116 ust. 1 PT i art. 123 ust. 1 PT za dwa odrębne "tryby" postępowania (a w konsekwencji że w postępowaniu z art. 123 ust. 1 PT wyłączone jest stosowanie art. 116 ust. 1 PT), to nadal nie wiadomo, na podstawie jakich przesłanek organ czyni założenie, że tryb z art. 123 ust. 1 PT (zmiana rezerwacji z inicjatywy Prezesa UKE) ma pierwszeństwo wobec trybu z art. 116 ust. 1 PT. Takie założenie nie zostało wprost wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, ale wynika z okoliczności sprawy. W ocenie skarżącej żaden przepis prawa nie pozwala na formułowanie takich wniosków, a wręcz przeciwnie, to art. 116 ust. 1 PT jako przepis implementujący fundamentalną unijną zasadę alokacji częstotliwości w drodze otwartych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów, wydaje się przepisem o nadrzędnym znaczeniu. Co więcej, w ocenie skarżącej, stanowisko, jakie w zaskarżonym postanowieniu zaprezentował organ, jest niezgodne z art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej, bowiem zawęża krąg osób, którym przysługują uprawnienia strony w postępowaniu toczącym się przed regulatorem. Skarżąca stwierdziła, że zostało już przesądzone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) (por. wyrok TSUE z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie TELE2 Telecommunication C-426/05), że decyzja organu regulacyjnego dotyczy nie tylko tego przedsiębiorcy, który jest jej bezpośrednim adresatem, ale również przedsiębiorców będących jego konkurentami, którzy nie są adresatami decyzji, lecz których ona dotyczy, oddziałując niekorzystnie na ich prawa podmiotowe wynikające z prawa Unii . Nadto, zgodnie z najbardziej aktualnym kierunkiem rozwoju myśli prawniczej i orzeczniczej prawa Unii, uznanie, że decyzja dotyczy danego podmiotu w rozumieniu art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej, nie wymaga wykazania, że decyzja ta narusza (rzeczywiście lub potencjalnie) jego konkretne prawa podmiotowe, lecz wystarczy, gdy organ regulacyjny "orzeka w ramach procedury przewidzianej iv normie prawa Unii, mającej na celu ochronę konkurencji, a decyzja dotyczy działań lub transakcji wywierających istotny wpływ na pozycję rynkową strony skarżącej". Skarżąca podkreśliła, że mocą Decyzji Prezes UKE dokonał de facto pierwotnego przydziału widma na rzecz [...] (tj. z puli częstotliwości dostępnych), a zatem orzekał w sprawie, w której w sposób szczególny ciąży na nim obowiązek zapewnienia konkurencyjnej struktury rynku ponadto Decyzja w sposób oczywisty wywiera istotny wpływ na pozycję rynkową P., co w konsekwencji świadczy, że odmawiając skarżącej przymiotu strony organ naruszył art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej. W dalszej części uzasadnienia skarżąca powołała argumenty uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania Decyzji Zmieniającej W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). W wyroku NSA z 10 marca 2009 r. (II OSK 316/08, Legalis) stwierdzono, że: "Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W literaturze również wskazano, że: "Złożenie zażalenia przez osobę, która w sprawie nie jest stroną powinno spowodować wydanie na podstawie art. 134 KPA postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego" (M. Ciecierski, Przekazanie według właściwości, s. 37-49). Należy przy tym zaznaczyć, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1005/11) rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. sąd wojewódzki nie może badać legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do kwestii posiadania przez nią, lub nie, interesu prawnego. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 kpa w myśl, którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony ( wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku I SA 1710/2000, LEX nr 82813) W ocenie Sądu możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości ( wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku II GSK 163/2006, LEX 274855). Podkreślić należy, iż prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego którego treścią jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań, Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie podmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracja państwową, przy czym właśnie organ administracji reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować ( J. Filipek, Rola prawa w działalności administracji państwa Warszawa 1974, str. 113). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją wydaną przez Prezesa UKE w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej na rzecz [...]. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt, art. 114 ust. 1, ust. 2 zdanie 1, ust. 3 i ust. 5 Pt, art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 2a Pt. Skarżąca natomiast swój interes prawny wywodzi powołując się na treść art. art. 116 ust. 1 i 5 Pt. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ prawidłowo uznał, że skarżącej nie przysługuje interes prawny, lecz co najwyżej interes faktyczny albowiem posiadanie określonych, jak największych zasobów częstotliwości przez operatora telekomunikacyjnego należy do żywotnych interesów takiego operatora, gdyż umożliwia świadczenie zaawansowanych usług telekomunikacyjnych o lepszych parametrach i o lepszej jakości, co umożliwia zdobycie przewagi konkurencyjnej i w rezultacie powiększenie zysków. Jednakże sama potrzeba posiadania i korzystania z takich zasobów częstotliwości nie jest i nie może być uznana za interes prawny, bowiem żaden z obowiązujących przepisów prawnych nie daje podstaw danemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu do roszczenia o zarezerwowanie na jego rzecz ściśle określonych zasobów częstotliwości lub gwarantujących ich uzyskanie. Jak stanowi art. 123 rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE. Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 1 podstawą do cofnięcia lub zmiany rezerwacji jest stwierdzenie, że używanie urządzenia radiowego zgodnie z rezerwacją powoduje szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne. Cofnięcie lub zmiana rezerwacji może więc nastąpić nawet wtedy, gdy urządzenie radiowe jest używane zgodnie z rezerwacją, ale powoduje szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne. Przepis art. 2 pkt 40 wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych". Zgodnie zaś z art. 123 ust. 1 pkt 3 wystąpienie okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego może spowodować cofnięcie lub zmianę rezerwacji częstotliwości. Zadania i obowiązki na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego są uregulowane w dziale VIII. Przepisy te formułują liczne obowiązki dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które powinny być wykonywane na zlecenie uprawnionych, wskazanych w tych oraz innych przepisach prawa, organów. Przewidziana przepisem art. 123 ust. 1 p.t. możliwość dokonania z inicjatywy Prezesa UKE zmiany lub cofnięcia decyzji o rezerwacji częstotliwości stanowi samodzielną podstawę zmiany takiego rozstrzygnięcia, prowadzącą najczęściej do ograniczenia lub pozbawienia nabytego uprawnienia ze względu na stwierdzone, a więc istniejące w dacie rozstrzygnięcia i dowiedzione okoliczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r. II GSK 1141/11). A zatem procedura przewidziana we wskazanym przepisie stanowi odrębną procedurę od procedury selekcyjnej uregulowanej w art. 116 Pt., jest ona bowiem przeprowadzana z urzędu i nie przewiduje uwzględnienia przez Prezesa UKE, przy wydawaniu decyzji, jakiejkolwiek procedury selekcyjnej. Zgodnie natomiast z art. 116 ust. 1 i 5 Pt, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, jest wyłaniany w drodze konkursu, przetargu albo aukcji, które powinny zakończyć się w terminie nie dłuższym niż 8 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku o rezerwację częstotliwości. Przepis wskazuje więc jedynie na tryb wyłaniania podmiotu, na którego rzecz może zostać dokonana rezerwacja częstotliwości i nie stanowi materialnoprawnej podstawy do żądania dokonania przydziału określonych częstotliwości. Prawo skarżącej do wzięcia udziału w tego rodzaju postępowaniu nie zostało ograniczone albowiem nie została ona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu mającym na celu rozdysponowanie częstotliwości z tzw. dywidendy cyfrowej a konieczność przeprowadzenia aukcji nie zdezaktualizowała się. Aukcja, w której mają zostać rozdysponowane częstotliwości z tzw. dywidendy cyfrowej została ogłoszona na stronie internetowej UKE. Fakt, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 116 ust.1 Pt. skarżąca jest strona nie oznacza, iż w innym odrębnym i opartym na innej podstawie postępowaniu skarżącej ten przymiot również będzie przysługiwał Zgodnie zaś z art. 116a ust. 1 Pt, w przypadku wystąpienia przez podmiot, który uzyskał rezerwację częstotliwości, z wnioskiem o zmianę rezerwacji w celu optymalizacji wykorzystania częstotliwości lub ich ochrony przed szkodliwymi zakłóceniami, przepisu art. 116 ust. 1 nie stosuje się, chyba że wniosek dotyczy zmiany rezerwacji w zakresie: 1) rozszerzenia zakresu częstotliwości objętych rezerwacją; 2) rozszerzenia obszaru rezerwacji. Zatem z analizy przepisu art. 116a ust. 1 Pt oraz przepisu art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 Pt wynika, że są to przepisy, regulujące odmienne sytuacje, oraz, że inne są warunki oraz skutki ich stosowania. Konkretyzując- przepis art. 116a Pt znajduje zastosowanie w sprawach wszczynanych na wniosek, zaś art. 123 Pt w sprawach wszczynanych przez Prezesa UKE z urzędu. W art. 116a przewidziano odniesienie do przepisu art. 116 ust. 1 Pt, w art. 123 Pt nie. Biorąc pod uwagę fakt, że przepis art. 123 Pt wprowadza wyjątek od reguł ustanowionych w art. 116 Pt trudno uznać jak chce tego skarżąca, że stosując ten przepis należy wyczerpać tryb przewidziany w art. 116 Pt. Inne są również przesłanki zastosowania obu przepisów. W art. 116 wskazano dwie przesłanki jego zastosowania, tj. optymalizację wykorzystania częstotliwości lub ich ochrony przed szkodliwymi zakłóceniami. Natomiast w art. 123 ust. 1 Pt znajduje się osiem przypadków jego zastosowania, wśród których znajduje się stwierdzenie, że używanie urządzenia radiowego zgodnie z rezerwacją powoduje szkodliwe zakłócenia lub szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne oraz wystąpienie okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Prawidłowo zatem organ uznał, że ustawodawca wyposażył Prezesa UKE w kompetencję do władczej interwencji w sytuacjach nadzwyczajnych, w których prawo do wykorzystywania częstotliwości przedsiębiorcy telekomunikacyjnego powinno ulec ograniczeniu lub przekształceniu ze względu ochronę innych, ważniejszych wartości. Sąd podziela stanowisko Prezesa UKE, że nie sposób uznać, że środkiem do celu w postaci działania Prezesa UKE, które zmierza do ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo państwa, obronności państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, czy eliminacji szkodliwych zakłóceń lub efektywnego wykorzystania częstotliwości, powinno być przeprowadzenie procedury przetargu, aukcji bądź konkursu, których rezultat nie może być z góry przewidziany i które stosuje się w odmiennym stanie prawnym. W konsekwencji uznać należy, że tryb postępowania wskazany w art. 123 Pt jest trybem odrębnym, niezwiązanym z trybem przewidzianym czy to w art. 116 ust. 1 Pt, czy to w art. 116a ust. 1 Pt. W związku z tym skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, prowadzonym na podstawie art. 123 Pt, gdyż nie mogła skutecznie powołać się na możliwość ubiegania się o zasoby częstotliwości będące przedmiotem postępowania w sprawie zmiany rezerwacji [...], bądź też ubiegania się o zasoby częstotliwości, które poprzednio były przyznane [...] (skutkiem postępowania uregulowanego w art. 123 Pt nie może być bowiem przetarg, konkurs lub aukcja, w którym skarżąca mogłaby wziąć udział). Oznacza to, że postępowanie w sprawie zmiany rezerwacji [...] oparte na przepisie art. 123 Pt nie rozstrzygało bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącej ani też nie wpływało na jej prawa i obowiązki. Postępowanie w trybie art. 123 ust. 1 Pt nie jest postępowaniem selekcyjnym dotyczącym wniosków składanych o przyznanie nowych rezerwacji częstotliwości, lecz postępowaniem odrębnym, prowadzonym w związku z udzieloną wcześniej rezerwacją częstotliwości oraz zaistnieniem określonych przesłanek. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Prezes UKE słusznie ocenił, iż w sprawie dotyczącej zmiany rezerwacji udzielonej [...], jedynym podmiotem, którego prawa i obowiązki zostały ukształtowane poprzez określenie treści uprawnienia wynikającego z rezerwacji częstotliwości była [...]. Nie dotyczy zatem innych rezerwacji, w szczególności rezerwacji przyznanych skarżącej, ani też wniosków o rezerwację częstotliwości złożonych przez nią, w tym wniosku o rezerwację częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej. Brak jest więc przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca mogłaby się w konkretnym zaistniałym w niniejszej sprawie, a nie hipotetycznym stanie prawnym i faktycznym, domagać ustalenia przez organ swoich praw i obowiązków. Powoływane przez skarżącą przepisy dotyczą bowiem jedynie uprawnienia do udziału w odrębnym postępowaniu konkursowym mogącym dopiero prowadzić (po spełnieniu szeregu dodatkowych warunków) do przydziału częstotliwości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej, podniesionego przez skarżącą dopiero w skardze do sądu a więc już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, należy uznać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Art. 4 Dyrektywy Ramowej wprowadza ogólną zasadę odwoływania się od decyzji krajowych organów regulacyjnych i nie zawiera dyspozycji ani wskazówek interpretacyjnych dotyczących przyznawania bądź też nie danemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu przymiotu strony. Orzeczenie Trybunału, na które powołuje się skarżąca zapadło w powiązaniu z dokonaną przez TSUE wykładnią art. 16 ust. 3 Dyrektywy Ramowej a więc przepisów dotyczących analizy, czy na danym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, jak również nakładania przez organ regulacyjny, obowiązków. Nie ma to zatem związku z procedurami udzielania rezerwacji częstotliwości, jak również wpływu na wykładnię art. 123 ust. 1 Pt. Trybunał zwrócił uwagę na to, że art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej dotyczy postępowania sądowego nie zaś postępowania przed krajowym organem regulacyjnym (motyw 17, motyw 30 i 31 wyroku w sprawie C-426/05). Trybunał dokonał także analizy ustalenia zakresu pojęciowego sformułowania wskazującego kogo dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w przypadku spraw związanych z rezerwacją częstotliwości brak jest takiego związku na jaki wskazuje Trybunał. Sama rezerwacja częstotliwości na rzecz jednego podmiotu nie wiąże się z ustanowieniem ochrony, czy też praw na rzecz innych podmiotów. Uzyskanie rezerwacji określonych częstotliwości umożliwia bowiem dopiero danemu przedsiębiorcy prowadzenie działalności telekomunikacyjnej. Rezerwacja częstotliwości na rzecz określonego podmiotu nie może zatem stanowić źródła konkretnych praw dla innych podmiotów. Stanowisko Trybunału wskazuje także na to, że Trybunał oceniał art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej mając na względzie istnienie bezpośrednich relacji (stosunków cywilnoprawnych), jakie mogą powstać w wyniku decyzji organu regulacyjnego albowiem na podstawie decyzji organu regulacyjnego powstaną konkretne uprawnienia po stronie konkurentów przedsiębiorcy zajmującego znaczącą pozycję rynkową - uprawnienia do żądania dostępu telekomunikacyjnego do infrastruktury tego przedsiębiorcy, co z kolei ma również bezpośredni wpływ na możliwość konkurowania tych przedsiębiorców na rynku. Zasadnie zatem organ stwierdził, że prawo odwołania się będzie przysługiwało tylko temu podmiotowi, którego sytuacji materialnoprawnej decyzja dotyczy w powyżej wskazanym kontekście. Skarżąca nie wskazuje aby w wyniku decyzji doszło do ukształtowania jej sytuacji materialnoprawnej albo aby decyzja ta dawała taką podstawę. Podkreśla jedynie, że mogłaby - hipotetycznie, gdyż uzależnione to jest od spełnienia wymogów formalnych udziału w stosownej procedurze konkursowej oraz złożenia najkorzystniejszej oferty - stać się podmiotem, który uzyskałby prawo korzystania z danych częstotliwości. Należy przy tym zauważyć, że prawo skarżącej do udziału w procedurze konkursowej dotyczącej częstotliwości, które mają być rozdzielone w ramach dywidendy cyfrowej nie wygasło i jest aktualne. Jest to zgodne również z odpowiednimi regulacjami unijnymi, na które powołuje się skarżąca, tj. z art. 9 ust. 1 dyrektywy ramowej i art. 5 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżącej nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe, które wynika z decyzji, albo znajduje oparcie w podstawie prawnej jej wydania. Skarżącej przysługuje prawo udziału w procedurze przetargowej mającej na celu rozdysponowanie określonych częstotliwości. Jak wskazał Trybunał w motywie 36- decyzja dotyczy przedsiębiorców, którym potencjalnie przysługują prawa odpowiadające określonym obowiązkom przedsiębiorcy zajmującego znaczącą pozycję na rynku. Sytuacje, na które wskazuje skarżąca mają charakter hipotetyczny i są zależne od szeregu okoliczności. Należy zgodzić się z organem, że potencjalność praw, na które wskazał Trybunał dotyczy wyłącznie tego, że to od decyzji poszczególnych przedsiębiorców zależy, czy skorzystają z płynących z decyzji regulatora praw, czy też nie. Ramy tego uprawnienia zostały jednak ustanowione i zakreślone w decyzji organu regulacyjnego. Orzeczenie Trybunału odnosi się bowiem wprost do cywilnoprawnych stosunków, które mogą powstać pomiędzy przedsiębiorcami konkurującymi na rynku, a które znajdą swe oparcie w obowiązkach, które zostały nałożone na przedsiębiorcę zajmującego na tym rynku pozycję znaczącą. W konsekwencji Sąd podziela zdanie Prezesa UKE, że sam fakt, że przedsiębiorcy są konkurentami na ogólnie rozumianym rynku nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przedsiębiorcy ci mają prawo odwoływania się od wszystkich decyzji wydawanych na rzecz swoich konkurentów. Bez znaczenia pozostaje również opinia rzecznika generalnego przedstawiona w sprawie C-282/13 która dotyczy przekazywania praw do częstotliwości radiowych między dwoma austriackimi operatorami sieci telefonii ruchomej. Opinia ta została sporządzona w kontekście postępowania, którego analiza dotyczy procesu przekazywania praw do częstotliwości w sytuacji, w której jeden podmiot wyzbywa się określonego zasobu na rzecz innego podmiotu. Również wypowiedź rzecznika konstruowana jest na gruncie postępowań związanych bezpośrednio z analizą sytuacji rynkowej stron. Nadto Rzecznik generalny odwołuje się także do art. 5 ust. 6 dyrektywy o zezwoleniach który stanowi, że właściwe organy krajowe zapewniają skuteczne i efektywne użytkowanie częstotliwości radiowych zgodnie z art. 8 ust. 2 i art. 9 ust. 2 dyrektywy 2002/21/WE. Natomiast art. 9 ust. 1 Dyrektywy Ramowej i art. 5 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach. odnoszą się do procedury przyznawania częstotliwości oraz do zarządzania częstotliwościami, zapewniając przy tym organom krajowym prawo ograniczenia dostępności określonych częstotliwości w przypadkach szczegółowo wskazanych w tym przepisie, które związane są z ochroną interesu ogólnego. Z wypowiedzi rzecznika (motyw 77 i 82 opinii) należałoby wnioskować, że rozważania dotyczą równowagi rynkowej stron. W związku z tym podmiot żądający uzyskania statusu strony postępowania musiałby wykazać, że wynik tego postępowania doprowadzi do takich istotnych zakłóceń konkurencji. Skarżąca nie wykazała, że w wyniku postępowania, w którym została wydana decyzja może dojść do istotnej zmiany na rynkach właściwych prowadzącej do zakłócenia konkurencji. W motywie 99 opinii rzecznik generalny stwierdził nadto: " W odniesieniu do wpływu transakcji pomiędzy [...] na pozycję rynkową [...] chciałbym zaznaczyć, że jest to kwestia, której rozstrzygnięcie należy do sądu odsyłającego, do którego należy zastosowanie interpretowanej normy prawa Unii do konkretnego stanu faktycznego". Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodów uzupełniających wskazanych w skardze. Sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, albowiem kontrolę legalności decyzji (postanowienia) administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyjątek od tej zasady zawiera art. 106 § 3 p.p.s.a. jednakże nie służy on do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. FSK1186/04 nie publ.). Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Należy zauważyć, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Podkreślić zatem należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem ponownie ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (zob. NSA w wyroku z 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05), lecz zbadanie, czy ustalenia dokonane przez organy administracyjne, których akty zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. II FSK 72/06). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.