II SA/Gl 159/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. W dniu 10 stycznia 2005 r. K. i J. B. wystąpili z wnioskiem o zwrot działki nr 1 o pow. 0,1676 ha położonej w M., pochodzącej z nieruchomości wywłaszczonej w 1987 r. na rzecz Skarbu Państwa. W dniu następnym, tj. 11 stycznia 2005 r. działka będąca przedmiotem postępowania została przez Burmistrza Miasta M. zbyta na rzecz "A" Spółki z o.o. W konsekwencji decyzją z [...]r. Nr [...]Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. działki, jako części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z [...]r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (akt notarialny Rep. A [...]z [...]r.). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W wyniku rozpoznania wniesionego przez K. i J. B. odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...]r. nr [...]utrzymał ww. decyzję w mocy. Z rozstrzygnięciami organów obu instancji nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 553/05 uchylił zarówno decyzję Wojewody [...]z [...]r., jak i decyzję Starosty M. z [...]r. Sąd wskazał, że z uwagi na datę przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości (11 stycznia 2005 r.), w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek utraty roszczenia z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też obowiązkiem organów administracji było umożliwienie rozstrzygnięcia sprawy cywilnej w zakresie ważności umowy z 11 stycznia 2005 r. na drodze procesu cywilnego przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, oczywiście po uprzednim stwierdzeniu przesłanek z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy i ujawnieniu faktu przeniesienia własności nieruchomości z naruszeniem ustawowego wymogu powiadomienia poprzednich właścicieli o zamiarze użycia części wywłaszczonego gruntu na inny cel, niż określony w umowie. W związku z tym Sąd zalecił, aby organ I instancji, w pierwszym rzędzie zbadał istnienie ustawowych przesłanek uznania części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, a w przypadku stwierdzenia podstaw do orzeczenia zwrotu, zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie oceny ważności umowy o przeniesieniu własności działki nr 1 na rzecz Spółki z o. o. "A" w M.. Sąd przesądził nadto, że choć skarżący już po raz wtóry zwrócili się o zwrot przedmiotowej działki to jednak ich ponowny wniosek został złożony po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2014, poz. 518 z późn. zm. zwanej dalej u.g.n.). Zmiana stanu prawnego wyklucza przyjęcie, iż sprawa niniejsza została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, prawomocna decyzja o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zapadła bowiem pod rządami uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zatem wobec braku tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., roszczenie skarżących jako poprzednich właścicieli działki podlegać winno rozpoznaniu na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. [...]orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz K. i J. B. części nabytej od nich na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr 2 o pow. 0,1039 ha oraz nr 3 o pow. 0,0549 ha, w pkt 2 zobowiązując jednocześnie ww. osoby do zwrotu odszkodowania w łącznej wysokości 19 263,36 zł, na rzecz Gminy M. - obecnego właściciela tej nieruchomości. W pkt 3, 4 i 5 decyzji organ I instancji wskazał, że w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności, o której mowa w pkt 2 niniejszej decyzji, naliczone będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, zaś decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji w ocenie organu I instancji ustawowe przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione, bowiem nieruchomość ta nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia. Nadto, w trakcie prowadzonego przez Starostę M. postępowania, Sąd Rejonowy w M., wyrokiem z [...]r. sygn. [...], ustalił, że umowa zawarta [...]r. pomiędzy Gminą M. a Spółką z o. o. "A" z siedzibą w M., przenosząca przez Gminę M. własność nieruchomości położonej w M. składającej się z działki nr 1 (na powierzchnię tej działki składają się obecnie działki ww. nr 2 i nr 3 oraz działka nr 4) na rzecz ww. Spółki, sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], jest nieważna. Apelacja zaś od ww. wyroku wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z [...]r. sygn. akt [...], została oddalona. Orzeczenie Sądu Okręgowego w C. z [...]r. stało się prawomocne, co zostało potwierdzone w dniu 8 kwietnia 2011 r. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 136 ust. 3; art. 137; art. 139; art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, 6; art. 142 ust. 1; art. 216 ust. 2 pkt 3; art. 217 ust. 2 u.g.n.. Od ww. decyzji Starosty M. Gmina M., reprezentowana przez Burmistrza M., wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Gmina zarzuciła organowi I instancji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 137 u.g.n., kwestionując twierdzenia jakoby na nieruchomości nie został zrealizowany cel jej nabycia określony w tej umowie. W ocenie odwołującej się zarówno z treści umowy, jak i całości materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że sporna nieruchomość została nabyta, a następnie przeznaczona, pod realizację osiedla [...] PRL w M.. Zdaniem Gminy znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości obiekty, takie jak: parking z kostki brukowej, kanalizacja deszczowa, lampy oświetleniowe, plac zabaw dla dzieci z huśtawkami, karuzelą, piaskownicą i ławkami, można bezspornie zaliczyć do infrastruktury osiedla. W dalszej części odwołania przytoczono szereg wyroków sądów administracyjnych dotyczących, jak to wskazała odwołująca, cyt.: "zagadnienia zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym zwrotu nieruchomości lub jej części". Powołując się na cytowane wyroki odwołująca wskazała, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie doszło do zmiany przeznaczenia, określonego w umowie jej nabycia na Skarb Państwa. Jak wykazały bowiem oględziny nieruchomości, znajdują się na niej urządzenia, które zazwyczaj towarzyszą budowie osiedla mieszkaniowego. Ponadto w ocenie odwołującej Starosta [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 28 k.p.a., poprzez niedoręczanie żadnych pism w sprawie ani też ww. decyzji Spółce z o.o. "A" z siedzibą w M., której przysługuje status strony postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jest ona bowiem właścicielką nakładów znajdujących się na spornej nieruchomości. Odnosząc się do treści złożonego odwołania K. i J. B., w piśmie z [...] r., skierowanym do Wojewody [...]wnieśli o oddalenie odwołania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem ww. osób kwestionowane przez odwołującą zagadnienia zostały już rozstrzygnięte wyrokami sądów, a mianowicie: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/GL 553/05; Sądu Rejonowego w M. z [...]r. sygn. [...], Sądu Okręgowego w C. z [...]r. sygn. akt [...]oraz Sądu Rejonowego w M. z [...]r. sygn. akt [...]o uzgodnieniu treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, natomiast wyroki sądów administracyjnych przywołane przez Gminę nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z [...] r. [...]uchylił decyzję Starosty M. z [...]r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Starosty M. odnośnie orzeczenia o zwrocie działek nr 2 i nr 3 na rzecz wnioskodawców, lecz miał zastrzeżenia co do faktu przyjęcia przez ten organ, jako dowodu w sprawie, operatu szacunkowego z 12 kwietnia 2013 r., co wiązało się z błędnym ustaleniem kwoty podlegającego zwrotowi odszkodowania. W decyzji organu odwoławczego podkreślono, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim się znajduje, co oznacza, że wszystkie usytuowane na niej obiekty, stanowiące jej części składowe, winny zostać uwzględnione przy ustalaniu wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. W związku z tym zalecono Staroście [...] dokonanie oceny, czy obiekty te spowodowały zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości, co w ocenie Wojewody wiązało się z koniecznością sporządzenia na nowo operatu szacunkowego. Na skutek złożonej przez K. i J. B. skargi na ww. decyzję Wojewody [...]Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 28 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 535/14 uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu decyzja Wojewody [...]z [...] r. [...]została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewykazanie przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniających podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że trudno jest uznać, aby wątpliwości Wojewody, co do tego, czy słusznym, czy też nie, było nieuwzględnienie przez organ I instancji nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości przez Spółkę z o.o. "A" z siedzibą w M., mogły stanowić przesłankę, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy, zawiera przecież określenie wartości nieruchomości, zarówno z uwzględnieniem nakładów poczynionych przez ww. Spółkę, jak i bez nich. Zatem jeśli w ocenie Wojewody zasadne było w sprawie uwzględnienie odszkodowania obejmującego nakłady poniesione na cele niezwiązane z celem wywłaszczenia, to organ odwoławczy rozstrzygnięcie Starosty powinien był uchylić i orzec co do istoty sprawy, a nie uchylać decyzji i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyroku zwrócono ponadto uwagę, że Wojewoda nie dostrzegł, że na stronie 20 operatu rzeczoznawca wskazała, iż "badanymi atrybutami decydującymi o wartości nieruchomości opisanych jako tereny nabywane pod eksploatację kruszyw były:", podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby przeznaczeniem spornej nieruchomości było wydobywanie kopalin. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie rozważył także, czy w ogóle, a jeśli tak to w jakim zakresie rozstrzygnięcia organów administracji oraz sądu administracyjnego, odnoszące się do problematyki zwrotu nieruchomości skarżącym mogły mieć wpływ na "legalność" nakładów poniesionych przez ww. Spółkę. Wskazano także, że organ weźmie pod uwagę rozważania dotyczące wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poczynione przez WSA w Gliwicach. W związku z powyższym Wojewoda [...] dokonał ponownej analizy materiału dowodowego, a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie zobowiązał K. i J. B. do zwrotu Gminie M. - obecnemu właścicielowi ww. nieruchomości, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 16 385,57 zł. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż przywołanym już wyżej aktem notarialnym z [...]r. Skarb Państwa, na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nabył od K. i J. B. nieruchomość oznaczoną jako działki nr 6 oraz nr 7 o pow. łącznej 0,2967 ha. Z treści § 2 ww. dokumentu nabycia wynika, że strony przedłożyły do aktu m. in. prawomocne decyzje wydane przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w C. z 11 [...]r. nr [...]oraz z [...]r. nr [...], które zatwierdzały plan realizacji osiedla mieszkaniowego [...] PRL w M., odpowiednio jego I i II etap. Załączniki graficzne ww. planu wskazują, że na nabytej od K. i J. B. nieruchomości planowano wybudowanie żłobka (I etap) oraz przedszkola (II etap). Z materiału geodezyjnego wynika, że powierzchnia (0,1676 ha) wnioskowanej o zwrot działki nr 1 (wydzielonej z nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr 7) jest tożsama z powierzchniami działek oznaczonymi obecnie jako nr 4 (0,0041 ha), nr 2 (0,1039 ha) oraz nr 3 (0,0549). Ubytek w powierzchni (0,0047ha) powstał w wyniku nowego pomiaru protokolarnego ustalenia granic oraz analitycznego obliczenia powierzchni (przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego wypis i wyrys L. dz. [...] z [...]r. wykonany przez geodetę uprawnionego P.N.). Z odpisu księgi wieczystej nr [...]wynika, że działki nr 2 o pow. 0,1039 ha oraz nr 3 o pow. 0,0549 ha, co do których orzeczono o zwrocie w decyzji będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, stanowią obecnie własność Gminy M.. Natomiast działka nr 4 o pow. 0,0041 ha, zgodnie z treścią prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...], jest własnością Spółki Akcyjnej B. z siedzibą w K.. Na wniosek K. i J. B. postępowanie o zwrot części dot. działki nr 4 zostało zawieszone przez Starostę [...] postanowieniem z [...]r. nr [...]. Kolejno Wojewoda [...] omówił ustawowe kryteria uznania nieruchomości za zbędną na cele wywłaszczenia wskazując następnie, iż materiał dowodowy sprawy wskazuje, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia tj. pod budowę przedszkola. W postępowaniu dowodowym wykazano, że była ona niezagospodarowana, a jej część była przygrodzona do sąsiadującej z nią działki nr 8, stanowiącej własność córki wnioskodawców (protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r.). Podczas kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...]r. tj. po półtora roku, stwierdzono natomiast, że na ww. nieruchomości powstał wielomiejscowy parking, oświetlony i utwardzony na całej swej powierzchni kostką brukową, droga dojazdowa do budynków oraz 7 lamp oświetleniowych i 3 studzienki kanalizacji deszczowej. Na części, ogrodzonej metalowym płotem, powstała piaskownica otoczona cokołem drewnianym, usytuowano 2 ławeczki drewniane i 1 lampę oświetleniową. Powstały też miejsca zieleni w postaci krzewów ozdobnych, takich jak jałowce, berberysy, irgi. Stwierdzić jednak należy, że ww. obiekty powstały na spornej nieruchomości już po dacie złożenia przez K. i J. B. wniosku o jej zwrot, co było niedopuszczalne. Gmina M., która pismem z [...]r. została powiadomiona przez Starostę o złożeniu wniosku o zwrot ww. nieruchomości przez poprzednich jej właścicieli, winna była bowiem w takiej sytuacji powiadomić o tym Spółkę z o. o. [...]z siedzibą w M., na którą Gmina przeniosła swoje prawo własności do ww. nieruchomości, i tym samym proces zagospodarowywania spornej nieruchomości, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania o jej zwrot, zostałby wstrzymany. Inwestycja jaką miała na spornym gruncie realizować ww. Spółka nie przewidywała nadto w swoich planach wybudowania żłobka, przedszkola lub innego obiektu o tym charakterze. Wobec powyższego Wojewoda w pełni podziela stanowisko Starosty [...] odnośnie orzeczenia o zwrocie działek nr 2 i nr 3 na rzecz wnioskodawców, tj.: K. i J. B.. Wojewoda [...] przywołał następnie przepisy odnoszące się do zwrotu przez byłych właścicieli zwracanej nieruchomości uzyskanego w przeszłości odszkodowania. Wskazał, że odszkodowanie to podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych (nabytych) przed 5 grudnia 1990 r. w razie ich zwrotu zwracane odszkodowanie nie może przekroczyć 50 % aktualnej wartości nieruchomości (art. 217 ust. 2 ww. ustawy). Jeżeli zwrotowi podlega część nieruchomości, tak jak w omawianym przypadku, zwracaną kwotę ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Nadto art. 140 ust. 4 ustawy reguluje skutki działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu wpływających na jej wartość. Wówczas zwracane zwaloryzowane odszkodowanie powiększa się lub pomniejsza o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Dla ustalenia różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia i stan nieruchomości z dnia zwrotu, przy czym nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W ocenie Wojewody, za prawidłową należy uznać praktykę przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego D. P., autorkę operatu szacunkowego z [...] r., uzupełnionego [...]r., aktualność którego została potwierdzona przez jego autorkę [...]r. Do określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zarówno według jej stanu z dnia zwrotu, jak i z dnia wywłaszczenia rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęła 19 transakcji prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w centrum M., przeznaczonych lub nabywanych na cele budownictwa mieszkaniowego i mieszkaniowo-usługowego, a różnice w cechach nieruchomości wycenianej w stosunku do tych przyjętych do porównań skorygowała odpowiednimi współczynnikami. Ceny nieruchomości, których transakcje przyjęto do porównań skorygowała z tytułu upływu czasu o 0,59% miesięcznie. Ostatecznie aktualną wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, według jej stanu z daty zwrotu wyliczyła w wysokości 143.778,00 zł (sam grunt), natomiast wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, według jej stanu z daty nabycia na rzecz Skarbu Państwa wyliczyła w wysokości 137 568,00 zł. Stwierdzić zatem należy, że wartość przedmiotowej nieruchomości po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa zwiększyła się o kwotę 6 210,00 zł. Na stronie 14 i 15 ww. operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazała, że w dacie nabycia przedmiotowa nieruchomość uzbrojona była jedynie w wodę i energię elektryczną, zaś w dniu zwrotu dodatkowo w kanalizację i gaz. Powyższe zostało także potwierdzone w piśmie uzupełniającym z [...]r., w którym autorka operatu wyjaśniła, że zwiększenie wartości nieruchomości o kwotę 6.120,00 zł spowodowane zostało zmianą stanu tejże nieruchomości w zakresie poziomu uzbrojenia na datę wywłaszczenia i na datę zwrotu. Dodatkowo w ww. piśmie autorka operatu wyjaśniła, że w sporządzonym przez nią opracowaniu, znajdujący się na stronie 20 zapis, cyt.: "badanymi atrybutami decydującymi o wartości nieruchomości opisanych jako tereny nabywane pod eksploatację kruszyw były:", zawarty został przez pomyłkę. Wskazała, że prawidłowo zapis ten powinien brzmieć:, "badanymi atrybutami decydującymi o wartości nieruchomości opisanych jako tereny pod zabudowę mieszkalną i mieszkalno-usługowa były:". W ww. operacie wyliczono ponadto, w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, wartość składnika budowlanego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, określając ją w wysokości 276.430, 00 zł. Rzeczoznawca zaznaczyła jednak, że składniki te, które nie są związane z celem na jaki nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, pojawiły się na przedmiotowej nieruchomości w 2006 roku, w okresie kiedy rozpoczęto procedurę o jej zwrot (str. 12 operatu). Po przeanalizowaniu ww. opinii, mającej charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. organ nadzoru uznał, że została ona sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną, a zatem może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zweryfikował jednak i jednocześnie zaktualizował wyliczoną przez Starostę [...] kwotę, do zwrotu której, na rzecz Gminy M., zostali zobowiązani wnioskodawcy. Nieprawidłowy sposób waloryzacji, dokonany przez organ I instancji sprawił bowiem, że kwota ta została zawyżona. Wyliczona przez organ odwoławczy kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości, określonej w ww. operacie szacunkowym w wysokości 143 778,00 zł (sam grunt). Mając zatem na względzie zarówno przepis art. 140 ust. 4, jak i art. 217 ust. 2 u.g.n. wskazać należy, że K. i J. B. są zobowiązani do zwrotu na rzecz Gminy M. kwoty 16.385,57 zł, na którą złożyły się: kwota zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10.175,57 zł oraz kwota stanowiąca różnicę wartości przedmiotowej nieruchomości, określonych na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu - wynosząca 6.210,00 zł. W ocenie organu odwoławczego jedynie tę kwotę, wynikającą z uzbrojenia w media przedmiotowej działki, należy dodać do wyliczonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wymienione przez WSA w Gliwicach w wyroku z 28 lipca 2014 r., tezy, zawarte w wyrokach: NSA z 30 maja 2012 r. sygn. I OSK 816/11 oraz WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r. sygn. II SA/Kr 112/13 wskazują bowiem, iż zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, o czym jest mowa w art. 140 ust. 4 ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że istniejące na zwracanej nieruchomości wyżej opisane obiekty, nie są związane z realizacją celu jej nabycia (budową przedszkola). Bezpodstawnym byłoby zatem doliczanie do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wartości nakładów związanych z budową tych obiektów. Ewentualnego zwrotu kosztów poniesionych nakładów ww. Spółka z o.o. [...]z siedzibą w M., która te koszty poniosła, może dochodzić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, z powództwa cywilnego. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w treści odwołania zarzutu naruszenia przez Starostę przepisu art. 28 k.p.a., poprzez niedoręczanie (od początku 2012 r.) ww. Spółce pism z prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jak również samej decyzji orzekającej o jej zwrocie, wskazać należy, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, że podmiot ten utracił status strony w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu o zwrot ww. nieruchomości, z chwilą ujawnienia, w księdze wieczystej nr [...]prawa własności Gminy M. do tej nieruchomości, co nastąpiło w dniu [...]r. Skargę na decyzję Wojewody [...]wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach reprezentowana przez Burmistrza M. Gmina M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Gmina nie zgadza się bowiem z twierdzeniem, iż na nieruchomości nabytej od K. i J. B. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia [...]r. Rep. A [...], będącej podstawą nabycia działki przez Skarb Państwa. Zarówno z powołanej umowy jak i całości dokumentacji w tej sprawie wynika w sposób jednoznaczny, iż sporna nieruchomość została nabyta a następnie przeznaczona pod realizację osiedla [...] w M.. W uzasadnieniu decyzji Nr [...]z dnia [...] r. orzekającej o zwrocie na rzecz K. i J. B. ww. nieruchomości Starosta stwierdził, że "z planu zagospodarowania terenu (części graficznej), stanowiącej załącznik do decyzji Urzędu Wojewódzkiego w C. Nr [...]z dnia [...]r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego "[...] PRL" w M. - II etap oraz opisu projektu - ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu bezspornie wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została przeznaczona pod budowę przedszkola...". Zatem w toku niniejszego postępowania ustalono, iż odstąpiono od budowy przedszkola - nie zbadano jednak, czy w trakcie realizacji inwestycji plan zagospodarowania osiedla nie uległ zmianie, np. zaplanowano budowę infrastruktury osiedla. Zdaniem Gminy na nieruchomości znajduje się bowiem infrastruktura osiedla mieszkaniowego, tj. parking z kostki brukowej, kanalizacja deszczowa, lampy oświetleniowe, plac zabaw z huśtawkami, karuzelą piaskownicą i ławkami, czyli bezspornie powstały urządzenia, jakie zwykle towarzyszą budowie osiedla mieszkaniowego i stanowią infrastrukturę takiego osiedla. Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się przecież z koniecznością wybudowania także obiektów towarzyszących i niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania osiedla. Skoro przedmiotowa nieruchomość została nabyta pod realizacją osiedla [...] w M. i umieszczono na niej elementy infrastruktury tego osiedla to należy przyjąć, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została nabyta. Gmina M. ponownie wskazuje na szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych na gruncie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zagadnienia zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym zwrotu nieruchomości lub ich części (wyroki te Gmina przytoczyła na poparcie tezy, iż celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla...) Zatem skoro nieruchomość nie została użyta na inny cel niż cel na jaki została wykupiona, nie zachodzi żadna z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewody zarzuty skarżącej stanowią swoistą linię obrony interesu faktycznego jaki posiada ona będąc obecnie właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że sporna nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia, jakim niewątpliwie była budowa przedszkola. Przeprowadzone, zaraz po złożeniu przez poprzednich właścicieli wniosku o jej zwrot, oględziny ww. nieruchomości, wykazały bowiem, że była ona wówczas niezagospodarowana, a obiekty wskazywane przez skarżącą powstały na spornej nieruchomości już po dacie złożenia przez K. i J. B. wniosku o jej zwrot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając powyższe przepisy na uwadze wskazać należy, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 u.g.n. Orzekające w niniejszej sprawie organy poprawnie uznały, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem wystąpili bowiem jej byli właściciele, przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość nie została nadto skutecznie sprzedana i nie ustanowiono na niej ujawnionego w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Wprawdzie bowiem dzień po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości t.j. [...]r. Burmistrz zbył przedmiotową nieruchomość na rzecz [...] "A" z o.o, jednak umowa ta wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z [...]r. sygn. [...]została uznana za nieważną, apelacja zaś od ww. wyroku wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z [...]r. sygn. akt [...], została prawomocnie oddalona. W konsekwencji orzekające w sprawie organy uprawnione były i zobligowane do oceny zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż skarga Gminy M. nie kwestionuje ustalonej w decyzji wysokości odszkodowania, które K. i J. B. winni zwrócić, nie odnosząc się w ogóle do kwestii finansowych. Przedmiotem kontrowersji pomiędzy Gminą a orzekającymi w sprawie organami jest bowiem jedynie ocena zbędności nieruchomości. Zdaniem Gminy nieruchomość nie może podlegać zwrotowi albowiem zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Wprawdzie bowiem nie wybudowano przedszkola ale wybudowano obiekty stanowiące infrastrukturę osiedla. Akt notarialny, na mocy którego dokonano wywłaszczenia przewidywał zaś ogólnie budowę Osiedla [...]. Zdaniem z kolei orzekających w sprawie organów wynikającym z planu realizacyjnego celem wywłaszczenia była budowa przedszkola, który to cel nie został zrealizowany. Nadto nieruchomość przed datą złożenia wniosku o jej zwrot w ogóle nie została zabudowana. Sąd w całej rozciągłości przychyla się do dokonanej przez organy oceny, że część nieruchomości, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w trakcie oględzin dokonanych po złożeniu przez małżonków B. wniosku o zwrot była ona niezagospodarowana, a jej część była przygrodzona do sąsiadującej z nią działki nr 8, stanowiącej własność córki wnioskodawców. Co prawda podczas kolejnych oględzin, przeprowadzonych po upływie ponad półtora roku od poprzednich, stwierdzono, że na ww. nieruchomości powstało szereg obiektów oraz miejsca zieleni w postaci krzewów ozdobnych, lecz obiekty te powstały na spornej nieruchomości już po dacie złożenia przez małżonków B. wniosku o jej zwrot. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nieistotna jest kontrowersja czy wywłaszczenie zostało dokonane na cel budowy przedszkola (jak twierdzą organy) czy też ogólnie osiedla (jak podnosi Gmina). Przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości żadne bowiem roboty na terenie nieruchomości nie zostały przeprowadzone, a nawet podjęte, co powoduje, że jakkolwiek cel wywłaszczenia byłby sformułowany to ewidentnie nie został on zrealizowany. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż fakt niedokonania na nieruchomości żadnych robót przed datą złożenia wniosku o jej zwrot (a więc od 1987 r. do 10 stycznia 2005 r.), a tym samym fakt jej w dacie tej niezagospodarowania, wynika nie tylko z przywołanego powyżej protokołu z oględzin lecz także złożonych w trakcie rozprawy przed tut. Sądem oświadczeń małżonków B.. Fakt ten przyznała także w trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej Gminy. Pozbawione znaczenia w sprawie są w konsekwencji dywagacje skarżącej, przywołującej szereg orzeczeń odnośnie zmiany celu wywłaszczenia na poparcie tezy, iż cel wywłaszczenia został zmieniony z przedszkola na elementy infrastruktury osiedla. Elementy te zostały bowiem wybudowane dopiero po dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, zaś do czasu złożenia tegoż wniosku na nieruchomości nie wybudowano niczego. Przypomnieć zatem należy, iż stosownie do art. 137 pkt 1 u.g.n. (pkt 2 nie ma w przedmiotowej sytuacji zastosowania) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. W świetle powyższych uwag niewątpliwym jest zatem, że nieruchomość, na której w okresie od 10 czerwca 1987 r. (data wywłaszczenia) do 10 stycznia 2005 r. (data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości) tj. w ciągu nie 7 lecz 18 lat nie podjęto żadnych prac i do daty złożenia wniosku pozostawała ona niezagospodarowana spełnia przesłankę zbędności w rozumieniu art. 137 pkt 1 u.g.n. W konsekwencji prawidłowo co do meritum organ I instancji orzekł o zwrocie ww. nieruchomości, prawidłowo też co do zasady orzekł o obowiązku zwrotu przez byłych właścicieli odszkodowania. Kwota należnego odszkodowania została natomiast skorygowana zaskarżoną decyzją Wojewody [...]stosownie do uwag zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 535/14. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest także sformułowany w trakcie rozprawy przed tut. Sądem argument, iż nieruchomość nie może podlegać zwrotowi z uwagi na niewykonalność zwrotu. Na nieruchomości mieszczą się bowiem elementy infrastruktury, w tym stacja trafo. Jak bowiem skorygowali małżonkowie B., a pełnomocnik Gminy przyznała, stacja ta położona jest na działce nr 4, która jest własnością Spółki Akcyjnej "A" z siedzibą w K.. Na wniosek K. i J. B. postępowanie o zwrot tejże działki zostało zawieszone przez Starostę [...], postanowieniem z [...]r. Tym samym działka ta nie stanowi przedmiotu obecnie rozpoznawanej sprawy. Stosownie nadto do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa istnienie elementów infrastruktury, w tym sieci przesyłowych kanalizacji itp., nie uniemożliwia zwrotu nieruchomości, a jedynie może ograniczać byłego właściciela w możliwości pełnego zagospodarowania działki. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest także podniesiony w trakcie rozprawy argument, iż wprawdzie Burmistrz zbył nieruchomość już po złożeniu wniosku o jej zwrot jednak wykonywał w tym zakresie wcześniejszą uchwałę Rady. Umowa przenosząca własność nieruchomości została bowiem, jak to wskazano powyżej, prawomocnie unieważniona. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.