II SA/Rz 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej także Kolegium i SKO) z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] utrzymująca w mocy, na skutek odwołania M. S., decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, powołująca w podstawie prawnej art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 31 w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), określanej dalej jako "u.ś.r.". Wymienioną decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji, działając na wniosek M. S., odmówił sprostowania błędu w swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w zakresie przyznania na dziecko – K. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie od 1 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. M. S. przyznane zostało prawo do zasiłku rodzinnego na troje dzieci tj. W., K. i M., dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na W., dodatek z tytułu urodzenia dziecka na dwoje dzieci oraz dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S. W dniu 27 sierpnia 2014 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek M. S. o sprostowanie błędu zawartego w wymienionym wyżej rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2012 r. poprzez przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 800 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. oraz wypłatę zaległych świadczeń w kwocie 4 000 zł, czyli 400 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. Uzasadniając odmowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony organ wyjaśnił, że w art. 10 u.ś.r., zawierającym przepisy szczególne dotyczące dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ustawodawca przewidział dodatek na jedno dziecko w wysokości 400 zł miesięcznie, a w przypadku osoby uprawnionej, sprawującej opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zróżnicował jedynie okres jego przysługiwania, który w tym przypadku przedłużył do 36 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Zdaniem organu, powołany przepis nie przewiduje zatem prawa do odrębnego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wójt zwrócił uwagę, że odmienne stanowisko w tym zakresie przedstawione zostało w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 15/13), jednak zapadła ona już po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Ponadto, nie daje ona możliwości przyznania i wypłaty przedmiotowego dodatku za okres wsteczny. Wójt podkreślił też związanie go wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu, a zatem działania na podstawie przepisów prawa. M. S. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia prostującego zarzucany błąd, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 31 u.ś.r. oraz szeregu przepisów proceduralnych. Po rozpoznaniu wskazanego środka zaskarżenia SKO (decyzją z dnia [...] listopada 2014 r.) utrzymało w mocy kwestionowaną nim decyzję organu I instancji. Kolegium wyraziło stanowisko, że zastosowanie przez organ I instancji poprzednio obowiązującej wykładni przepisu prawa (zgodnie z którą prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno dziecko, mimo sprawowania opieki nad dwójką dzieci urodzonych podczas jednego porodu) nie może być traktowane jako błąd, o którym mowa w art. 31 u.ś.r. SKO zgodziło się z poglądem strony odwołującej się, że uchwały podjęte przez NSA winny być uwzględniane przez organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw. Podkreśliło jednak, że uchwały takie (tzn. wyjaśniające przepisy prawne) nie mają mocy wstecznej, bowiem brak jest stosownych regulacji w tym zakresie. Tym samym nie mogą wywierać wpływu na przeprowadzone już postępowania, zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Kolegium zwróciło uwagę, że uznanie zmiany linii orzeczniczej za błąd, o jakim mowa w art. 31 u.ś.r. doprowadziłoby do ciągłego prostowania wydanych już i ostatecznych decyzji administracyjnych, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 K.p.a. Podzielając jedną linię orzeczniczą organ zawsze będzie musiał bowiem odrzucić sprzeczne z nią stanowiska innych sądów. Powołując się na brzmienie art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Kolegium podniosło, że możliwa jest sytuacja, że zaprezentowana w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. wykładnia przepisów dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego zostanie zmieniona. Kolegium podniosło, że zarzut odwołania odnoszący się do naruszenia art. 104 i art. 107 K.p.a. przez brak wskazania w decyzji z [...] stycznia 2012 r. na które z dwójki dzieci dodatek, którego dotyczy sprawa, został przyznany jest niezasadny. Z rozstrzygnięcia tego jasno bowiem wynika, że odnosi się on do M. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. M. S. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie: - przepisu prawa materialnego tzn. art. 31 u.ś.r. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zastosowania w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 10 u.ś.r. (przez błędne uznanie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego tylko na jedno z dzieci) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. (poprzez wydanie decyzji w stosunku do części jej żądania i brak wskazania, czy przedmiotowy dodatek przyznany został na jedno dziecko i które, czy też na dwoje w łącznej kwocie 400 zł), - przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 lit. b, ewentualnie art. 138 § 2 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. (przez brak poinformowania o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji, a ograniczenie się do informacji o wszczęciu postępowania i treści art. 10 K.p.a.), art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 K.p.a. M. S. podkreśliła, że motywem jej wniosku z dnia 27 sierpnia 2014 r. była uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., jednoznacznie przesądzająca kwestie wykładni art. 10 u.ś.r., a zatem będąca dostateczną przesłanką zastosowania art. 31 u.ś.r. Akt ten wskazał bowiem na prawidłowe rozumienie wskazanego przepisu nie tylko na przyszłość. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji uzasadnienia skarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że na podstawie art. 31 u.ś.r. sprostowaniu mogą podlegać decyzje jedynie w przypadku, gdy błąd organu realizującego zadania z zakresu świadczeń rodzinnych spowodował odmowę przyznania świadczenia lub ustalenie jego nieprawidłowej wysokości. Skutku takiego nie wywołała natomiast decyzja, której sprostowania domaga się skarżąca. Ewentualny więc błąd w sformułowaniu na jedno dziecko zamiast na dwójkę dzieci w żaden sposób nie wpłynął na wysokość dodatku do zasiłku – 400 zł, który to dodatek zgodnie z ówcześnie przeważającym orzecznictwem sądowym przyznawany był tylko na jedno dziecko w wysokości 400 zł, określonej bezpośrednio w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kryterium tej kontroli przewiduje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), a jest nim zgodność rozstrzygnięcia z prawem. Przy orzekaniu sąd bierze pod uwagę granice sprawy i nie jest związany powołanymi w skardze zarzutami, zgłoszonymi wnioskami, czy podaną tam podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Eliminacja z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas kwestionowana decyzja podlega uchyleniu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) bądź stwierdzenia przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wtedy stwierdza się nieważność decyzji, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga okazała się uzasadniona z przyczyny w niej podanej, a mianowicie dokonanej przez organy błędnej wykładni art. 31 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. Kwestionowaną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie sprostowania – w oparciu o art. 31 u.ś.r. – błędu w decyzji dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego w zakresie przyznania na K. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie od 1 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. Przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięć organów obydwu instancji art. 31 u.ś.r. stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Przewiduje on zatem specjalny tryb wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Nie precyzuje przy tym, jakiego rodzaju błąd (oprócz wskazania, że musi on skutkować odmową przyznania świadczenia bądź ustaleniem niewłaściwej jego wysokości) uprawnia do skorzystania z przewidzianej w nim procedury, jak też nie wyjaśnia kwestii procesowych z tym związanych (jak termin do złożenia wniosku), Wobec zatem braku wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy w powyższym przedmiocie należy stwierdzić brak ograniczeń w tym ostatnim zakresie tj. dotyczącym wspomnianej kwestii proceduralnej (wszczęcie postępowania w sprawie sprostowania błędu w decyzji nie jest obwarowane żadnym terminem). Także w odniesieniu do zagadnień materialnych, a więc rodzaju błędu, o którym mowa w cytowanym unormowaniu literatura przedmiotu wskazuje na dość szerokie jego rozumienie. Jako jeden z przykładów takiego błędu podawana jest sytuacja, gdy jest on wynikiem oceny dokonywanej przez organ w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu (Świadczenia rodzinne Komentarz A. Korcz, W. Maciejko, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007, str. 405). Wnosząc o sprostowanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. M. S. powołała się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26.06.2014 r. I OPS 15/13, która wobec istniejących w dotychczasowym orzecznictwie sądowym rozbieżności wyjaśniła, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że M. S. podczas jednego porodu w dniu 4 kwietnia 2011 r. urodziła dwoje dzieci tj. M. i K. Przywołaną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy [...] przyznał M. S. zasiłki rodzinne na wymienione dzieci oraz dodatek do powyższego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednak ten ostatni już tylko w związku z opieką nad M. S. Strona skarżąca kwestionuje, że z rozstrzygnięcia powyższego nie wynika de facto, czy przedmiotowy dodatek przyznany został na jedno dziecko (i które), ewentualnie na dwójkę w łącznej kwocie 400 zł miesięcznie. W ocenie Sądu (podzielającego zresztą stanowisko organów w tym zakresie), wątpliwości w tym względzie są zupełnie nieuzasadnione. Wskazuje na to jednoznaczne brzmienie pkt 3 kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., które zawiera rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowego dodatku i odnosi się wyłącznie do M. S. Dwa poprzednie punkty tej decyzji wprost dotyczą z kolei pozostałych dzieci M. S. tzn. K. i W. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy wykładnia przepisu prawnego - będącego podstawą decyzji organu - która została przedstawiona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym podjętej już po wydaniu tego rozstrzygnięcia i zawierająca odmienne stanowisko co do rozumienia tego przepisu może stanowić podstawę sprostowania decyzji w oparciu o art. 31 u.ś.r. Zdaniem Kolegium, jest to niedopuszczalne, bowiem linie orzecznicze zmieniają się, a wobec tego organ nigdy nie uniknąłby zarzutu sprzeczności z jedną z nich. SKO zwróciło także uwagę, że uchwały NSA wyjaśniające przepisy prawne nie mają mocy wstecznej, dlatego też nie mogą wywierać wpływu na postępowania zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Poza tym, Kolegium podniosło również kwestię możliwości podjęcia nowej uchwały zmieniającej wykładnię dotychczas zaprezentowaną, którą to ewentualność przewiduje art. 269 § 1 P.p.s.a. Przytoczone argumenty organu odwoławczego Sąd uznaje za niezasadne. Powołany art. 269 § 1 P.p.s.a. przemawia bowiem w istocie za przyjęciem przeciwnego stanowiska. Przepis ten stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Należy z niego wyprowadzić, że uchwała NSA w poszerzonym składzie ma moc ogólnie wiążącą, co skutkuje tym, że stanowisko w niej zajęte wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska – w trybie przewidzianym w cyt. art. 269 § 1 P.p.s.a. – dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować. Składowi sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną sprawę nie wolno więc samodzielnie przyjmować wykładni odmiennej od tej, jak przyjęta została w uchwale. Jeśli więc nie stwierdzi zasadności uruchomienia wskazanego trybu zmierzającego do odstąpienia od dotychczasowej wykładni, obowiązany jest do stosowania się do tejże wykładni. Stanowisko takie nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym, jak też w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (A. Kabat Komentarz do art. 269 ustawy – P.p.s.a., Lex, wyrok NSA z 26.11.2014 r. II FSK 1474/14, postanowienie NSA z 8.07.2014 r. II GSK 1518/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnosi się tam również, że nierespektowanie przez sąd obowiązków wynikających z art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a powyższe jest podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (R. Hauser, M. Kabat Uchwały NSA w nowych regulacjach procesowych, PiP.2004.2.22, teza nr 9, wyrok NSA z 10.01.2013 r. I GSK 199/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wprawdzie regulacja z art. 269 § 1 P.p.s.a. odnosi się wprost do sądów administracyjnych, jednak oczywistym jest, że konsekwencją zastosowania się przez sąd administracyjny do zawartej w uchwale wykładni prawa będzie określone, zgodne z nią orzeczenie, które będzie następnie wiązało organy administracji z mocy art. 153 P.p.s.a., a co za tym idzie także pozostałe strony postępowania. Zatem organy i pozostałe strony postępowania są także pośrednio związani przedmiotową wykładnią tzn., że swoją interpretacją danego przepisu prawnego nie są w stanie przełamać wykładni przyjętej w uchwale (wyrok NSA z 4.09.2012 r. II FSK 1719/10, wyrok NSA z 29.01.2013 r. I GSK 330/12,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie przysługują im przy tym żadne środki prawne prowadzące do uruchomienia procedury zmierzającej do zmiany przyjętej w uchwale wykładni. Mogą wprawdzie wnosić o skorzystanie przez sąd z trybu z art. 269 § 1 P.p.s.a., jednakże żądanie nie ma charakteru wiążącego. Jeśli zatem sąd popiera stanowisko zaprezentowane w uchwale, to brak procedur wymuszających na nim zmianę w tym zakresie i doprowadzenie do wyczerpania procedury z art. 269 § 1 P.p.s.a. W ten sposób ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma bowiem możliwości, by decyzja administracyjna poddana takiej kontroli, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną i adekwatną uchwalą NSA, pozostała w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2015 r. III SA/Kr 2090/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem stanowisko NSA wyrażone w uchwale I OPS 15/13 należy stwierdzić, że nieprawidłowym było rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] o przyznaniu M. S. tylko jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tj. w związku z taką opieką nad M. S., zamiast dwóch dodatków tj. także wobec sprawowania przez skarżącą opieki nad K. S. Powyższe skutkuje z kolei przyjęciem, że niewłaściwym była odmowa sprostowania takiego błędu w trybie art. 31 u.ś.r. W rezultacie koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 31 i art. 10 ust. 1 u.ś.r. W ponownym postępowaniu Wójt Gminy [...] uwzględni rozważania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i sprostuje swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w sposób umożliwiający skarżącej skorzystanie ze świadczeń rodzinnych w prawidłowej wysokości tzn. zgodnej z wykładnią zaprezentowaną w uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej w kwocie 240 zł.