IV SA/Gl 904/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] J.A. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekunów w związku z opieką nad matką – H.J. oraz załączyła orzeczenie o jej zaliczeniu bezterminowo od dnia [...] do I grupy inwalidów. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 2-10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), art. 17, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23, art. 26 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z póżn. zm.) oraz art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5e, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 z późn. zm.), jak również art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), przyznał J.A. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką od dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że osoba wymagająca opieki matka J.A. – H.J. pozostawała do dnia [...] w związku małżeńskim z W.J., który nie legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności. Z tego powodu zasiłek dla opiekuna nie przysługiwał wnioskodawczyni za wcześniejszy okres, albowiem nie były spełnione warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W związku z powyższym przyznane zostało świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna dopiero od dnia [...]. Zauważyć jednak przyjdzie, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...], na okres od dnia [...] na stałe, zostało przyznane J.A. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H.J., w kwocie po [...] zł. miesięcznie. Powyższa decyzja wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Od powyższej decyzji J.A. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji, bowiem od [...] do [...], tj. za życia ojca W.J. także sprawowała opiekę nad obłożnie chorą matką H.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało regulację zawartą w art. 2 i art. 4-5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu; innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie uznał, że do dnia [...] istniała przesłanka wykluczająca możliwość przyznania odwołującej zasiłku dla opiekunów w związku z opieką nad matką, która do tego dnia pozostawała w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, to na mężu ciążył obowiązek sprawowania opieki nad żoną. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki niepełnosprawnej matki mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jej mąż, ze względu na stwierdzoną znaczną niepełnosprawność, nie był w stanie sprawować takiej opieki. Takie stanowisko zgodne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18.03.2014 r. o sygn. akt I OSK 290/13. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym - jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny - kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc Państwa przeznaczoną dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Należy przy tym zauważyć, że wynikający z art. 23 k.r.o. obowiązek małżonka do wzajemnej pomocy współmałżonkowi wyprzedza obowiązek alimentacyjny osób wymienionych w art. 128 k.r.o. (m.in. zstępnych). Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 198/12 wskazał, że o ile z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosząca się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim ma uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła J.A. podnosząc, iż jej obłożnie chora matka wymaga całodobowej opieki, natomiast ojciec miał [...] lata i nie mógł sam zajmować się żoną z uwagi na swój stan zdrowia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji, przy czym po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") , sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle brzmienia tego przepisu obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadać, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji jest prawo do zasiłku dla opiekuna określone w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Art. 1 tej ustawy określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a jej art. 2 ust. 1 stanowi, że "zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.". Organ odwoławczy uznał, że skarżącej w związku z opieką nad matką nie przysługuje zasiłek dla opiekuna z uwagi na brak dysponowania przez męża matki – W.J. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu uzyskanie wnioskowanego świadczenia było wyłączone ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, bowiem nie można było przyznać skarżącej zasiłku dla opiekuna przed datą śmierci W.J., tj. [...]. Organy nie kwestionowały przy tym, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się od dnia [...], w którym to przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na stałe z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H.J., na okres od dnia [...] na stałe, w kwocie po [...] zł. miesięcznie, w oparciu o decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...], która została wydana w stanie prawnym sprzed nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205 poz. 1212). Zdaniem składu orzekającego, w rozpatrywanej sprawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę był zdolny sprawować ojciec (współmałżonek osoby wymagającej opieki), a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza bowiem podstaw do przyznania zasiłku dla opiekuna. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi natomiast przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno w odniesieniu do stanu prawnego sprzed 14 października 2011 r., jak po tej dacie (por. wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Gl 227/12; w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 688/12; w Łodzi z dnia 15 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 83/13 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Obszerne uzasadnienie dla konieczności zweryfikowania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z ust. 1 tego samego artykułu ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 46/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA). Sąd zwrócił tamże uwagę, iż przełamanie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest konieczne, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. W tym zakresie zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że artykułu 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP (równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny). Niewątpliwie systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. W konsekwencji za nieuprawnioną uznać należy taką wykładnię przywołanych przepisów, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. nr 9, poz. 59 z późn. zm.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim tylko z tego powodu, że małżonek tej osoby nie legitymuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i bez względu na to, czy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi natomiast przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, że powyżej zaprezentowaną linię orzeczniczą skład rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela, co znajduje wyraz również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r. o sygn. akt 46/13 i z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 190/12, w którym dodatkowo stwierdzono, że fakt, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia mu sprawowanie tej opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami, bowiem przedłożenie takiego orzeczenia nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki oraz również w wyrokach tut. Sądu z dnia 14 maja 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 862/14 i z dnia 14 maja 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 885/14 (wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 K.p.a., który przewiduje, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Materiał dowodowy dotychczas zebrany w sprawie, zwłaszcza pozytywna decyzja organu odwoławczego przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie pozwala również przyjąć, by w stosunku do wówczas ustalonego stanu faktycznego nastąpiły takie zmiany w stanie zdrowia ojca skarżącej, aby mógł on samodzielnie zająć się niepełnosprawną żoną (por. twierdzenia zawarte w odwołaniu i skardze). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien dokonać oceny określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a., zwłaszcza konieczne będzie ustalenie, czy wiek i stan zdrowia umożliwiał mężowi matki skarżącej (jej ojcu) sprawowanie opieki nad żoną wymagającą opieki w okresie do dnia [...] do dnia [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa materialnego przez ich nieuprawnioną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku oraz nie określił, czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana, albowiem jej charakter i zawarte w decyzji organu pierwszej instancji ograniczenie czasowe przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia na to nie pozwala.