II GSK 3091/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2924/14 o odrzuceniu skargi T. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2924/14, odrzucił skargę T. P. R. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. I W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że wskutek wniosku T. P. R. Sp. z o.o. o zawieszenie postępowania, Burmistrz Dzielnicy Ż. m. st. W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. H. B. bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ pouczył stronę o przysługującym jej zażaleniu na wydane postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zażalenie do SKO w W. wniosła skarżąca spółka. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższe postanowienie wniosła spółka, zarzucając mu naruszenie prawa oraz stwierdzając, że odmowa zawieszenia postępowania w świetle przedstawionych argumentów była bezzasadna. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając skargę od powyższego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu uznał, że jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a./). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Normę tę należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Ratio legis zmian dokonanych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania ujętą w art. 12 k.p.a. WSA stwierdził, że uzasadnione jest wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Racjonalny ustawodawca nie utrzymywałby rozwiązań prawnych prowadzących do przedłużenia postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższego WSA stwierdził, że nie było podstaw do rozpoznania przez SKO w W. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie w drodze skargi do sądu administracyjnego, gdyż skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest zatem wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym wydane zostaje postanowienie, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie poddaje się kontroli sądów administracyjnych również wówczas, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Sytuacja taka zachodzi właśnie w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie SKO w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie organu, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić jego niedopuszczalność. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła T. P. R. Spółka z o.o., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. i art. 101 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wniesienie skargi na postanowienie SKO w W. z dnia [...] lipca 2014 r. było niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem WSA, iż celem zmian ustawodawczych było uchylenie możliwości odwołania się strony od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nie ma bowiem odniesienia do kwestii zaskarżania postanowień "w sprawie" zawieszenia postępowania, a także odniesienia do zakresu pojęcia "w sprawie" dotyczącego danego postępowania. Skarżąca stwierdziła, że skoro racjonalny ustawodawca przyjął za zasadną konieczność wyraźnego wskazania w aktualnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a., iż zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (a nie na postanowienie o podjęciu postępowania), to powinien również w razie uznania takiej potrzeby wprowadzić rozróżnienie odnośnie postanowień o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania. Zmiana taka nie została jednak wprowadzona i w art. 101 § 3 k.p.a. pozostało zbiorcze określenie "w sprawie" zawieszenia postępowania. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zamiarem racjonalnego ustawodawcy, niewprowadzenie rozróżnienia pomiędzy postanowieniem o zawieszeniu postępowania i postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania było zatem pozostawienie dotychczasowej możliwości składania zażalenia również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie kasatorki, za przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią przedmiotowej materii nie może przemawiać również zasada szybkości postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie pozostaje ocena legalności postanowienia Sądu I instancji, którym WSA odrzucił skargę strony wniesioną na postanowienie SKO o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, uznając że została ona wniesiona na postanowienie nienależące do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i jako takie nie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. By zaś dokonać oceny prawidłowości wydanego postanowienia Sądu I instancji należy na wstępie rozpatrzyć kwestię dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie organu o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedmiotem odmiennej oceny Sądu oraz strony skarżącej jest określenie katalogu postanowień zaskarżalnych na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie powołanego przepisu sytuacja procesowa strony ukształtowana została przez możliwość zaskarżenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pogląd ten należy w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie uznać za w pełni uzasadniony, znajdujący również potwierdzenie w utrwalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. np.: wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 862/13, postanowienie NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13, wyrok WSA w K. z 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12, wyrok WSA w P. z 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12, wyrok WSA w G. z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12; orzeczenia publikowane w Internecie na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie tej kwestii ma niebagatelne znaczenie ze względu na treść art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego powstały na gruncie znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy stwierdzał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przedmiotowa nowelizacja w istotny sposób zmodyfikowała dotychczasową wykładnię pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", przez które rozumiano wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zakładając domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia o racjonalności prawodawcy wynika, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne. Powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy jednoczesnym posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnia to wyłączenie odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno zresztą przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania (wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 k.p.a.). Brak możliwości zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania, skutkując niewątpliwie usprawnieniem postępowania, pozostaje zatem bez szkody dla praw strony, która dysponuje środkami prawnymi, umożliwiającym jej kwestionowanie tych rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej oraz cywilnej. W tym kontekście na uwagę zasługuje zmiana przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. - o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał zaskarżalność postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem było zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Regulacja, zgodnie z którą zażalenie przysługiwało na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania, mogła budzić podobne wątpliwości co redakcja art. 101 § 3 k.p.a., sprowadzające się do pytania, czy ustawodawca dopuścił tym samym zaskarżalność postanowień o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze na gruncie tego przepisu w orzecznictwie NSA przyjmowano jednak, że takie uprawnienie procesowe zostało wyłączone (por. postanowienie z 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22, z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, lex 551916, z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, lex 663658). Na mocy ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. uchylono m.in. pkt 3 art. 194 § 1 p.p.s.a., co miało związek ze zmianą dokonaną w art. 131 p.p.s.a. (dodanie zdania drugiego). Przewidziano w nim bezpośrednio zaskarżalność w drodze zażalenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Znowelizowane brzmienie art. 131 (dodanie zdania drugiego) należy uznać za ustawowe doprecyzowanie przedmiotowej kwestii. Aktualna treść art. 131 zdanie drugie p.p.s.a. stanowi zatem, na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, odpowiednik normy wyprowadzonej z art. 101 § 3 k.p.a. Materii zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczy również art. 394 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania cywilnego. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. m.in. W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. Z. Reisch i W. Siedlecki, Warszawa 1975 r,, str. 648; A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Tom 1, red. A. Zieliński, Warszawa 2005 r., str. 663). Z powyżej wskazanych względów stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów normujących dopuszczalność wnoszenia zażalenia na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jest prawidłowa. Tyma samym, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wskutek zasadnego wywiedzenia przez Sąd I instancji, iż wniesienie zażalenia na postanowienie organu wydane w przedmiotowym, spornym zakresie jest niedopuszczalne, niedopuszczalnym było również złożenie skargi do sądu administracyjnego na akt, który zaskarżeniu nie podlegał. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie nie było możliwe i skargę tę należało odrzucić. W świetle powyższych rozważań za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną