II OSK 1021/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1339/15 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1339/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne. Burmistrz [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. wymeldował P.J. z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 138, poz. 993 ze zm.) - nastąpiło opuszczenie miejsca stałego zameldowania przez skarżącego. Powołując się na zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że lokal nr 77 przy ul. [...] w W. jest mieszkaniem komunalnym, którego głównym najemcą jest M. W-J.. P.J. stale zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu do 2009 r., a z przerwami do 2010 r. Od stycznia 2011 r. nie zamieszkiwał on w miejscu pobytu stałego, gdyż wspólnie z żoną wyjechał za granicę. Do kraju powrócili w listopadzie 2011 r., a od 6 grudnia 2011 r. zamieszkiwali w C.. Stamtąd w czerwcu 2012 r. P.J. został aresztowany przez policję. Obecnie odbywa karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w P.S.. Sam P.J. w przesłanych do organu pierwszej instancji wyjaśnieniach oświadczył, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. zamieszkiwał do czerwca 2011 r. Następnie przeprowadził się z rodziną do C., gdzie podjął pracę. Z miejsca stałego zameldowania zabrał rzeczy codziennego użytku, natomiast pozostawił swoje rzeczy osobiste. Do przedmiotowego lokalu kilkukrotnie powracał, po raz ostatni w maju 2012 r. Nie posiada do niego kluczy. W dniu 12 czerwca 2012 r. został aresztowany w C., i obecnie przebywa w Zakładzie Karnym w P.S.. Po jego opuszczeniu zamierza powrócić do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli zarówno P.J., jak i M. W-J. W odwołaniu skarżący oświadczył, że nie wyprowadził się z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Przechowuje tam swoje rzeczy osobiste, dokumenty i pamiątki. Pod tym adresem zarejestrował działalność gospodarczą. Poniósł duże nakłady finansowe w remont przedmiotowego mieszkania. Po opuszczeniu zakładu karnego zamierza powrócić do miejsca stałego zameldowania. Wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei M. W-J nie zgodziła się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wskazała, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie ma już żadnych ubrań ani innych rzeczy należących do skarżącego. Ponadto odwołująca samodzielnie opłaca czynsz za mieszkanie. Podtrzymała wcześniejsze oświadczenia o niezamieszkiwaniu wymienionego w przedmiotowym lokalu od 2011 r. i zaznaczyła, że nie widzi możliwości dalszego zamieszkiwania ze skarżącym pod tym adresem. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zaszła przesłanka niezbędna do wydania decyzji o wymeldowaniu P.J. z miejsca pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Fakt niezamieszkiwania wymienionego potwierdzają zgodne oświadczenia samego P.J. i wnioskodawczyni M.W-J.. W ocenie Wojewody Mazowieckiego lokal nr [...] przy ul. [...] w W. nie jest miejscem stałego pobytu dla P.J. Wymieniony odbywa obecnie karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w P.S., a ponadto miejsce stałego zameldowania opuścił dobrowolnie, jeszcze przed osadzeniem w zakładzie karnym. Wojewoda Mazowiecki stwierdził ponadto, że podniesione przez odwołujących pozostałe okoliczności, takie jak postępowanie rozwodowe, opieka nad dzieckiem, stan zdrowia, czy nakłady poniesione na utrzymanie spornego lokalu nie mogą być uwzględnione przez organ odwoławczy, gdyż nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego, dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. P.J. w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2015 r. wskazał na ścisłe zależności oraz życiowe funkcje związane z adresem zameldowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie obecnie przyjmuje się, że spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu przez zainteresowaną osobę, stanowiącego dotychczasowe miejsce pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono trwałe i dobrowolne, tj. wynika z własnej woli. Natomiast opuszczenie takie nie zachodzi w przypadku niedobrowolnego wyprowadzenia się z lokalu. Dla oceny, czy dana osoba w sposób dobrowolny i na trwałe opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania wpływ mają okoliczności związane z opuszczeniem tego lokalu oraz powody i charakter przebywania w innym miejscu. O trwałości opuszczenia lokalu decyduje nie tylko faktyczne niezamieszkiwanie w dotychczasowym miejscu stałego pobytu, ale i wola osoby w nim zameldowanej. Wobec tego rolą organów administracji publicznej orzekających w tego typu sprawach jest przede wszystkim przeprowadzenie postępowania dowodowego ukierunkowanego na ustalenie niezamieszkiwania danej osoby w dotychczasowym miejscu stałego pobytu. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające w kontrolowanym postępowaniu sprostały powyższemu zadaniu. Prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji sporządzonych w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa Sąd podkreślił, że z ustalonego i niespornego stanu faktycznego (w szczególności opartego na zeznaniach i oświadczeniach samego skarżącego oraz wnioskodawczyni) wynika, iż skarżący nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, tj. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. od 2011 r. Nie posiada do niego kluczy. Zaś od 12 czerwca 2012 r. przebywa w Zakładzie Karnym w P.S.. Wobec powyższego Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, że lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie można uznać za miejsce stałego pobytu dla skarżącego. Należy zwrócić szczególną uwagę na to, że skarżący, pomimo odbywania kary pozbawienia wolności, miejsce stałego zameldowania opuścił dobrowolnie, jeszcze przed osadzeniem w zakładzie karnym i opuszczenie to miało charakter trwały, albowiem przekroczyło termin określony w art. 15 ust. 1 ustawy zobowiązujący do wymeldowania się. Znajduje to potwierdzenie w zgodnych oświadczeniach skarżącego i jego żony, złożonych w toku postępowania administracyjnego. Sąd przychylił się również do wskazanego na marginesie argumentu organu odwoławczego odnośnie odbywania kary pozbawienia wolności przez skarżącego. Co do zasady, wiąże się to z opuszczeniem miejsca pobytu stałego i potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W tej sytuacji brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania. Opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1251/06, z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1396/08, z dnia 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2143/10, z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1976/11 i z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2407/11, niepublikowane, CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podnoszony przez skarżącego zarzut, dotyczący pozostawienia w przedmiotowym lokalu jego rzeczy osobistych jest niezasadny, ponieważ fakt pozostawienia w przedmiotowym lokalu rzeczy stanowiących własność skarżącego nie świadczy przeciwko opuszczeniu przez wymienionego miejsca zameldowania, gdyż opuszczenie lokalu nie musi być połączone z opróżnieniem zajmowanego mieszkania, na co wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1993 r., SA/Wr 1278/92; wyrok NSA z dnia 15 marca 1985 r., sygn. akt III SA 47/85, CBOSA). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.J. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez uznanie, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 Ppsa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy kwestionowanych decyzji, podczas gdy skarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące i pobieżne rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego opinii zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do podjęcia decyzji o jego wymeldowaniu z pobytu stałego pod wskazanym w decyzji adresem. Rozpatrujące sprawę organy administracji błędnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż opuszczenie lokalu miało w przypadku skarżącego charakter dobrowolny i stały. W uzasadnieniu podkreślono, że w zeznaniach skarżący wskazywał, iż przeniósł się z W. do C. wraz z rodziną, ponieważ otrzymał tam propozycje pracy. Pobyt w C. miał charakter jedynie tymczasowy. Podobnie jak w przypadku wyjazdu zarobkowego do Hiszpanii, skarżący zamierzał powrócić do mieszkania w W., bowiem tam znajdowało się centrum jego spraw życiowych. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organy administracji bezkrytycznie podeszły do treści zeznań wnioskodawczyni odnośnie braku zamiaru dalszego pobytu skarżącego w lokalu mieszkalnym przy ul. w W. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, skarżący po otrzymaniu pracy w C. wracał do lokalu w W. traktując go jako miejsce stałego pobytu. W konsekwencji, przeprowadzona przez organy ocena materiału dowodowego, aczkolwiek spójna i logiczna w zakresie odnoszącym się do okoliczności opuszczenia lokalu, okazała się niewystarczającą do załatwienia sprawy, w ramach której należy ustalić, czy opuszczenie lokalu ma charakter dobrowolny, a przede wszystkim stały, a strona centrum swoich spraw życiowych koncentruje w innym miejscu. Z zeznań skarżącego wnika, iż powracał on kilkukrotnie do lokalu przy ul. [...] w W., gdyż pobyt w C. był jedynie przejściowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego czy przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że zameldowanie służy jedynie celom ewidencyjnym, przepisy meldunkowe nie mogą zatem służyć utrzymaniu fikcji pobytu w lokalu pozostającym własnością innego podmiotu osoby, która rzeczywiście w nim nie przebywa, a jedynie rości sobie prawo do zamieszkania w nim (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. II OSK 345/15; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r. II OSK 1760/13, CBOSA). Zarówno zameldowanie, jak również wymeldowanie jest aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby i jako takie - nie rodzi żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądza o ich utracie. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem powinności organu administracji dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z oświadczenia wnioskodawczyni, P.J. stale zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu do 2009 r., a z przerwami do 2010 r. Od stycznia 2011 r. nie zamieszkiwał on w miejscu pobytu stałego, gdy wspólnie z żoną (wnioskodawczynią) wyjechał za granicę. Do kraju powrócili w listopadzie 2011r., a od 6 grudnia 2011 r. zamieszkiwali w C.. Stamtąd w czerwcu 2012 r. P.J. został aresztowany przez policję. Sam skarżący w swoim oświadczeniu potwierdził powyższe okoliczności (k. 18 i k. 29 akt administracyjnych). Zatem słusznie Sąd I instancji uznał, ze z ustalonego i niespornego stanu faktycznego (w szczególności opartego na zeznaniach i oświadczeniach samego skarżącego oraz wnioskodawczyni) wynika, iż skarżący nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, tj. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. od 2011 r. Nie posiada do niego kluczy. Zaś od 12 czerwca 2012 r. przebywa w Zakładzie Karnym w P.S. Zatem bezspornym jest, że skarżący, celem wykonywania pracy dobrowolnie opuścił sporny lokal. Ponadto prawidłowo organy i Sąd uznały, że opuszczenie tego lokalu nastąpiło w sposób trwały. Zauważyć przy tym należy, że z reguły przebywanie w innej miejscowości w celu wykonywania pracy lub leczenia nie spełnia przesłanki opuszczenia lokalu w sposób trwały. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, okoliczności te uzasadniają zameldowanie na pobyt czasowy nawet na okres powyżej 3 miesięcy, chyba że towarzyszą temu okoliczności wskazujące na zamiar związania się osoby z miejscem pobytu czasowego (por. wyrok NSA z 01.02.2006r., sygn. akt II OSK 482/05, CBOSA). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z taka sytuacją. Fakt wyjazdu skarżącego z rodziną do innego kraju, a następnie do innej miejscowości i zabranie swoich rzeczy osobistych świadczy o zamiarze przeniesienia swojego centrum życiowego. Ponadto w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze, iż skarżący osadzony został w zakładzie karnym. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że odbywanie kary pozbawienia wolności przez skarżącego wiąże się z opuszczeniem miejsca pobytu stałego i potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W tej sytuacji brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania. Opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1251/06, z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1396/08, z dnia 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2143/10, z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1976/11 i z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2407/11, CBOSA). Wskazać także należy, że skarżący co najmniej od czerwca 2012 r. nie utrzymywał kontaktu z lokalem, jako centrum swoich spraw życiowych, nie pokrywa chociaż częściowo opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, nie podejmuje żadnych działań mających na celu zapewnienie utrzymania lokalu w niezbędnym stanie technicznym i porządku (choćby przy pomocy innych osób). Natomiast sam zamiar powrotu do miejsca, spod którego skarżącego wymeldowano, nie może mieć wpływu na ocenę trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu. Zatem za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 Kpa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosków pełnomocników skarżącego i uczestniczki o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 Ppsa), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 Ppsa.