II SA/Łd 145/15

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Fundacji A w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. a.tp. II SA/Łd 145/15 U z a s a d n i e n i e W dniu 29 września 2014 r. Fundacja A z siedzibą w K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] 2013 r., zezwalającej K.K., prowadzącej Fundację B z siedzibą w W., na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt w miejscowości S., na działce nr [...], gm. D. Fundacja zarzuciła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), ponieważ nieprawidłowo określono w niej obszar działalności objętej zezwoleniem poprzez wskazanie, że jest nim teren Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] 2013 r. W ocenie organu wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie. Fundacja A złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że eliminowanie rozstrzygnięć rażąco naruszających prawo zawsze leży w interesie społecznym. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2014 r. Organ wskazał, że art. 31 § 1 k.p.a. uprawnia organizację społeczną do wystąpienia w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania, jak również dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazując na cele statutowe Fundacji A, organ stwierdził, że jej żądanie byłoby uzasadnione, jednakże nie wykazała ona interesu społecznego, którego równoczesne spełnienie jest konieczne do skuteczności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] 2013 r. Kolegium wskazało, że we wniosku o wszczęcie postępowania, argumentując za istnieniem interesu społecznego, Fundacja wskazała, że błędne określenie w decyzji obszaru działalności schroniska prowadzi do "omijania celu, w jakim działalność ta w ogóle została poddana regulacji, tj. ochrony nadrzędnego interesu publicznego". Interes społeczny, zdaniem Fundacji, przejawia się m.in. "w uczciwości w transakcjach handlowych, zwalczaniu nadużyć i zdrowiu zwierząt". Na żądanie Kolegium Fundacja, w piśmie z dnia 21 października 2014 r., uszczegółowiła, że w interesie społecznym leży eliminowanie rozstrzygnięć rażąco naruszających prawo, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności. W ocenie Kolegium Fundacja nie wykazała tym samym pozostającego w związku z jej celami statutowymi interesu społecznego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] 2013 r. w sprawie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Podniesiony przez Fundację argument, że w interesie społecznym leży eliminowanie rozstrzygnięć rażąco naruszających prawo nie może uzasadniać żądania przez Fundację stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Cele statutowe Fundacji nakierowane są na opiekę nad zwierzętami oraz działanie na ich rzecz, co ze społecznego punktu widzenia pozostaje w zgodzie z prowadzeniem schronisk dla zwierząt. Tymczasem wniosek Fundacji o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt, z uwagi na zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez nieprawidłowe określenie obszaru działalności objętej zezwoleniem, pozostaje w opozycji do jej statutowych celów. Skoro cele Fundacji zakładają opiekę nad zwierzętami oraz przeciwdziałanie ich bezdomności poprzez prowadzenie schronisk, co bez wątpienia stanowi działanie podejmowane w interesie społecznym, to trudno uzasadnić tym samym interesem społecznym dążenie do usunięcia z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Kolegium podniosło, że nie można uznać, że w interesie społecznym jest żądanie przez organizację społeczną wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wyłącznie ze względu na to, że narusza prawo. Takie rozumienie pojęcia interesu społecznego odrywa się od celów statutowych organizacji społecznej oraz prowadzi do postawienia interesu społecznego nad interesem strony tylko dlatego, że decyzji administracyjnej można postawić zarzut naruszenia prawa. Takie stanowisko jest nie do przyjęcia we współczesnym państwie prawa. Sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym ma przede wszystkim charakter indywidualny, dlatego nie można sztywno pojmować nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym wyrażającym się w prawie strony do żądania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 w związku z art. 28 i art. 104 § 1 k.p.a.) oraz w ochronie trwałości wydanej decyzji poprzez ograniczenie możliwości jej wzruszenia w ścisłe określonych przypadkach (art. 16 w związku z art. 145, art. 154, art. 155 i art. 156 k.p.a.). W tym kontekście nie można przyjąć, że w każdej sytuacji w interesie społecznym leży uruchamianie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy organizacji społecznej, a co za tym idzie, wkraczanie bez ważnego powodu w sferę indywidualnie ukształtowanych w drodze decyzji praw i obowiązków określonego podmiotu. Wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej wymaga wykazania przez organizację społeczną istnienia interesu społecznego odpowiadającego racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, gdy interes społeczny wyraźnie dominuje nad interesem indywidualnym ukształtowanym w wyniku wydanej decyzji administracyjnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Fundacja A podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania z udziałem organizacji społecznej, 2) art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonych w toku postępowania dowodów oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a także zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu skarżąca Fundacja podniosła, że dopuszczenie do funkcjonowania schroniska, w którym łamane są podstawowe zasady prawidłowej organizacji przyjmowania i przebywania zwierząt przyczynia się do deprecjonowania zaufania obywateli do organów administracji samorządowej. Zarzuciła prowadzonemu schronisku braki związane z niezapewnieniem miejsc izolacji i kwarantanny zwierząt oraz jego przepełnienie, a także dopuszczenie do rozmnażania się przebywających tam bezpańskich psów, co może doprowadzić do niekontrolowanego rozszerzania się chorób i pasożytów oraz w konsekwencji stanowić zagrożenie dla zdrowia, życia i bezpieczeństwa ludzi. Skarżąca zwróciła również uwagę na uchybienie wymogów zachowania oddalenia schroniska co najmniej 150 m od siedzib ludzkich, co wykazały przeprowadzone kontrole. Powołując się na statutowe cele Fundacji skarżąca wskazała, że ochrona zdrowia i życia ludzi oraz zapewnienie obywatelom na terytorium gminy właściwej ochrony epidemicznej i sanitarnej bezsprzecznie jest uzasadnionym interesem społecznym. Z tych powodów Fundacja powinna zostać dopuszczona do udziału w sprawie. Organ administracji nie dostrzegł związku pomiędzy wskazywanymi przez organizację społeczną naruszeniami w procesie prowadzenia schroniska, a potrzebą jej udziału w postępowaniu w celu ochrony interesu społecznego. Taka interpretacja jest w sposób rażący sprzeczna z zasadą prawdy obiektywnej, która obliguje organ do wszechstronnego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego. Wskazywane przez Fundację uchybienia w zakresie nieprzestrzegania właściwości miejscowej przez organy gminy prowadzą w konsekwencji do sytuacji, w której liczba zwierząt przyjmowanych do schroniska przekracza dopuszczalne prawem normy. Następstwem jest niemożność kontrolowania przez prowadzącego schronisko populacji zwierząt w nim przebywających, w tym stanu zdrowia i kondycji fizycznej. Akceptowanie stanu, w którym do schroniska mogą być przyjmowane zwierzęta z całego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej prowadzi do gromadzenia się negatywnych czynników wpływających na jakość bezpieczeństwa sanitarnego wewnątrz placówki, co może wprost przełożyć się na bezpieczeństwo ludzi mieszkających w zbyt bliskiej odległości od schroniska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2014 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] 2013 r. zezwalającej na prowadzenie schroniska dla zwierząt. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 31 § 1 k.p.a., stosownie do którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organ administracji publicznej uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, gdy: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10). Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji realizacji uprawnienia z art. 31 § 1 k.p.a. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10, z dnia 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08, z dnia 11 kwietnia 2011 r., II OSK 122/11). Przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja stanowi wyjątek od zasady udziału organizacji społecznej jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie wynika – jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1498/06). W ramach oceny, czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione, organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi bowiem zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r., II GSK 125/05). Godzi się jednak podkreślić, iż organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., II GSK 314/08). To zaś, że pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane wcale nie oznacza, że organ musi uznać tę przesłankę za spełnioną, jeśli tylko przedmiot sprawy odpowiada celom statutowym zgłaszającej się organizacji. Organ dokonuje w tym zakresie własnej oceny uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że na gruncie rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oceny tej dokonało prawidłowo. Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że skarżąca Fundacja nie skonkretyzowała interesu społecznego, za którym przemawia jej udział w postępowaniu w sprawie objętej żądaniem. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Podkreślenia wymaga, że ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] 2013 r. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca Fundacja, wydana została po uprzednim skontrolowaniu negatywnych rozstrzygnięć w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i Naczelny Sąd Administracyjny. Organ administracji dopiero bowiem stosując się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2010 r., II SA/Łd 235/10 oraz NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1664/10, wydał rozstrzygnięcie o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Tym samym obecnie skarżąca Fundacja, domagając się stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, powinna dołożyć szczególnych starań, aby wykazać, że w interesie społecznym będzie wyeliminowanie tej ostatecznej decyzji z obrotu prawnego, co spowoduje tym samym likwidację schroniska. Tymczasem w samym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w lakonicznej odpowiedzi na wezwanie organu, w czym wnioskodawca upatruje ochrony owego interesu społecznego, Fundacja posługiwała się jedynie argumentami o niezgodności decyzji z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wywodząc rażącą sprzeczność decyzji z prawem jedynie z wykładni przepisów, która doprowadziła Fundację do wniosku, że zbyt szeroko zakrojono obszar działalności schroniska – zamiast terenu miejscowej gminy, obszar ten określono na teren całej Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem organizacja społeczna, żądając wzięcia udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 218/11). Powołanie się zatem na tak ogólnikowe wartości jak na dbałość o interes mieszkańców nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08). Fundacja nie określiła, jakie konkretne względy – z punktu widzenia interesu społecznego – przemawiają za wszczęciem postępowania nadzwyczajnego i dopuszczeniem jej do udziału w sprawie. Co więcej, na gruncie okoliczności rozpoznawanej sprawy trudno nawet określić, jaki interes społeczny mógłby przemawiać za pozytywnym załatwieniem wniosku Fundacji, a wręcz wydaje się, że uwzględnienie jej wniosku doprowadziłoby do sprzeczności z jej statutowymi celami. Wprawdzie w samej skardze do Sądu Fundacja podjęła próbę wskazania konkretnych okoliczności, które w jej ocenie byłyby istotne społecznie, jednakże i ta próba nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Po pierwsze argumenty, takie powinny zostać podniesione we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, ewentualnie w wyjaśnieniach złożonych po wezwaniu organu do wykazania interesu społecznego. Skoro to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek wykazania takiego interesu, to za spóźnione uznać należy argumenty przytoczone w samej skardze, złożonej już przecież po wydaniu przez właściwy organ rozstrzygnięcia. Po wtóre zaś, jak trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, zawarte w skardze zarzuty nakierowane są na wykazanie związku pomiędzy zarzucanymi przez organizację społeczną naruszeniami w procesie prowadzenia schroniska, a potrzebą jej udziału w postępowaniu w celu ochrony interesu społecznego. Tymczasem nie sposób wiązać interesu społecznego organizacji społecznej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt z ochroną zwierząt w prowadzonym już schronisku, ponieważ interes ten nie dotyczy samej decyzji oraz ewentualnej wady w niej tkwiącej, lecz sposobu wypełniania warunków określonych w zezwoleniu objętym kwestionowaną decyzją. Stwierdzone uchybienia w zakresie wykonywania warunków tego zezwolenia mogą skutkować cofnięciem wydanego zezwolenia, na podstawie art. 9 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 5 oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie mogą natomiast uzasadniać żądania stwierdzenia nieważności samej decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie schroniska. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. AG