IV SA/Wa 1240/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. – zaskarżonym skargą przez Prezydenta Miasta O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wymierzające wymienionemu skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł i orzekł co do istoty, to jest wymierzył Prezydentowi Miasta O. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] października 2013 r. Prezydent Miasta O. wszczął na wniosek [...] sp. z o. o. Oddział w T. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (gazociągu), które zostało zakończone decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w wysokości [...] zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda stwierdził, że do 65-dniowego terminu do wydania decyzji nie odliczono okresu, w którym Prezydent dokonywał analizy wniosku pod względem formalnym, ustalił krąg właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, przez które przebiega inwestycja, dokonał obwieszczeń i zawiadomień, w tym o przeprowadzeniu dowodu z zapewnieniem stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, ponieważ są to czynności stanowiące element każdego postępowania administracyjnego. Odliczeniu podlegał natomiast okres 17 dni, w którym Prezydent oczekiwał na uzgodnienie projektu decyzji. W ten sposób Wojewoda ustalił, że postępowanie trwało 116 dni, a termin przewidziany w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(stan prawny na dzień wydania postanowienia Wojewody Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej w skrocie: "u.p.z.p."], został przekroczony o 34 dni. Skutkiem wydania decyzji po terminie było naliczenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, co dało łączną kwotę [...] zł wymierzonej Prezydentowi kary pieniężnej. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta O. – Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, to jest wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w wysokości [...] zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Minister stwierdził, że Wojewoda błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z 65-dniowego okresu do wydania decyzji. W ocenie organu odwoławczego termin wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu [...] października 2013 r., to jest w następnym dniu po złożeniu wniosku o wydanie decyzji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji została wydana w dniu [...] lutego 2014 r., a zatem postępowanie toczyło się przez 116 dni, od których należało odliczyć okres 14 dni od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] listopada 2013 r., kiedy Prezydent oczekiwał na udostępnienie przez Wójta Gminy B. danych osobowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych terenem inwestycji. W ocenie Ministra niezasadnym byłoby przypisanie winy Prezydentowi za to opóźnienie, ponieważ podjął działania zmierzające do uzyskania danych niezbędnych do prowadzenia postępowania, jednak to Wójt Gminy B. nie udzielił żądanych informacji na piśmie, które następnie zostały uzyskane telefonicznie, co potwierdza notatka służbowa z dnia [...] listopada 2013 r. Odliczeniu podlegał także okres 17 dni od dnia [...] grudnia do dnia [...] grudnia 2013 r., kiedy to dokonano uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami administracji publicznej. Ostatnim okresem, który podlegał odliczeniu, był okres 9 dni od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 2014 r. , ponieważ w dniu [...] stycznia 2014 r. Prezydent nadał pismo, w którym poinformował inwestora o zastrzeżeniach dotyczących realizacji inwestycji wniesionych przez stronę postępowania oraz wyznaczył inwestorowi siedmiodniowy termin na zajęcie stanowiska. Poza tymi okresami w postępowaniu nie przeprowadzono żadnych innych czynności, które należałoby odliczyć zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W szczególności nie podlegały odliczeniu okres przeznaczony na publikację obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz okres potrzebny na zawiadomienie stron, ponieważ są to zwykłe czynności procesowe. Oczekiwanie na skuteczne doręczenie korespondencji, z uwzględnieniem instytucji doręczenia zastępczego, mieści się w ustawowym terminie przewidzianym do wydania decyzji. Łącznie odliczeniu podlegał okres 40 dni, dlatego Minister ustalił, że Prezydent przekroczył 65-dniowy termin do wydania decyzji o 11 dni. Postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. wydane zatem zostało z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ błędnie obliczono okres zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł Prezydent Miasta O. Prezydent podniósł zarzut naruszenia art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, że odliczeniu od terminu do wydania decyzji podlegają także czternastodniowe okresy oczekiwania na tzw. doręczenie zastępcze zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zakończonym postępowaniu dowodowym, tj. okresy od dnia [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. oraz od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący nie ponosił winy za zwłokę spowodowaną doręczeniem zastępczym, ponieważ były to czynności niezbędne z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Prezydent wywiązywał się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, dlatego organy obu instancji błędnie uznały, że dopuścił się zwłoki. W odpowiedz na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że w postępowaniu nie zaistniały żadne szczególne trudności w doręczaniu korespondencji, do których nie można zaliczyć awizowania i doręczenia zastępczego, ponieważ są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.z.p."], zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że nałożony w przywołanym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 tej ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 powołanej ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10). Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie analogicznej wykładni przepisu art. 51 ust. 2 i ust. 2c do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, jest możliwe ze względu na zbieżność ratio legis w przypadku obu tych regulacji. Intencją racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie szybkości postępowania w obu typach postępowania (pozwolenie na budowę i lokalizacji inwestycji celu publicznego). Negatywnie należałoby ocenić sytuację, w której w orzecznictwie wyprowadzano by odmienne normy prawne z jednobrzmiących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu 65 dni do wydania decyzji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wlicza się okresu, w którym Prezydent zawiadamiał strony o wszczęciu postępowania oraz informował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Są to okoliczności, które nie stanowią odstępstwa od normalnych czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie mogą usprawiedliwiać opieszałości Prezydenta w wydaniu decyzji. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w skardze należy zauważyć, że skarżący kwestionuje zasadność stosowania przepisów dotyczących liczenia biegu terminu w przypadku zaistnienia w toku postępowania normalnych okoliczności, które jednak wpływają na wydłużenie czasu od wszczęcia postępowania do wydania decyzji. W szczególności co do kwestii doręczenia stronom postępowania zawiadomień o kolejnych etapach postępowania administracyjnego należy zauważyć, że doręczenie dokonane zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), czyli tzw. doręczenie zastępcze, nie stanowi okoliczności uzasadniającej wydłużenie organowi terminu przewidzianego do wydania decyzji lokalizacyjnej. Za usprawiedliwione przyczyny opóźnienia można by uznać sytuację, gdy konieczne było powtórne ustalenie adresów stron postępowania i doręczenie im zawiadomień lub dokonanie reklamacji zwróconych przesyłek, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. W ocenie tutejszego Sądu odliczenie wskazywanych przez skarżącego terminów przeczy zasadzie szybkości postępowania. Proponowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. niweczyłaby zamysł ustawodawcy, by zmusić organy do skrócenia postępowania przy pomocy sankcji administracyjnej. Przyjmując tok rozumowania skarżącego, należałoby uznać, że 65-dniowy termin obejmuje wyłącznie czynności pracowników organu związane z prowadzonym postępowaniem, a odliczać należy każdy okres, zaliczany do czasu trwania postępowania, ale wiążący się z koniecznością podjęcia czynności "zewnętrznych" – zawiadomienia, obwieszczenia, a także oczekiwania na doręczenie zastępcze. Należy jednak zwrócić uwagę, że charakter tych czynności nie uniemożliwia organowi prowadzenia postępowania, wyłącznie w przypadku dokonywania uzgodnień organ nie mógł prowadzić innych czynności do czasu uzyskania stanowiska organów uzgadniających. Pozostałe okresy podlegające odliczeniu wynikały z okoliczności niezależnych od Prezydenta, a zatem zwłoka była usprawiedliwiona. Dokonanie zawiadomień i obwieszczeń nie wstrzymuje działań organu mających na celu zapoznanie się z wnioskiem, materiałem dowodowym czy podjęciem czynności zmierzających do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego z urzędu, nawet w przypadku dłuższego, niż spodziewany przez organ, okresu koniecznego na dokonanie skutecznego doręczenia przesyłek z zawiadomieniami. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.