II OZ 1168/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. H. i D. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 451/15 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ze skargi P. H. i D. H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania postanawia: oddalić zażalenie P. H. i D. H. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] grudnia 2014r. nakazującej inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości przy ul. Z. [...] w P. W dniu [...] czerwca 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Sądu wniosek skarżących z dnia [...] maja 2015 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] grudnia 2014 r. do dnia wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Skarżący argumentowali, że wykonanie przedmiotowej decyzji wiązałoby się ze spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja organu I instancji nakazuje bowiem rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości we frontowej i lewej części posesji, co wiąże się ze znacznymi kosztami, a także istotną i trudną do odtworzenia zmianą infrastruktury znajdującej się na posesji. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji organu I instancji koresponduje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nie narazi strony na niepotrzebne koszty związane z rozbiórką ogrodzenia nieruchomości, zwłaszcza przy korzystnym dla skarżących rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 451/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę spornego ogrodzenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania aktu nie obejmuje zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, lecz jedynie decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zauważył, że art. 61 § 3 P.p.s.a in fine zezwala sądowi administracyjnemu na wstrzymanie wykonania "aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy", toteż rozpoznając ten wniosek kluczowym jest odpowiedzieć na pytanie, czy decyzja organu I instancji jest aktem wydanym w granicach tej samej sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OZ 359/14), dotyczący pojęcia "granice sprawy", użytego w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wskazano tam, że przez pojęcie "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności należy rozumieć sprawę w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie taka tożsamość spraw nie zachodziła. Zauważył, że przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a zatem rozpoznając skargę należy badać wyłącznie przesłanki przywrócenia terminu na gruncie K.p.a. Wydając wyrok w tej sprawie Sąd nie byłby władny kontrolować decyzji organu I instancji w zakresie przesłanek orzeczonego nakazu rozbiórki. Podkreślił, że tego rodzaju kontrola, a więc również wstrzymanie wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego leży poza granicami sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona skarżąca nie wniosła odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym. Kwestia nakazu rozbiórki oraz kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie odnosił się do kwestii zasadności nałożonego na skarżących obowiązku, bowiem stwierdził, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wobec braku tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym Sąd stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślił, że przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów skarżących dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 P.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dokonał dalszej merytorycznej oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Pełnomocnik skarżących zaskarżył powyższe postanowienie w całości, domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] grudnia 2014 r. nakazującej inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia, względnie uchylenia. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżących, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "granice tej samej sprawy" polegającą na przyjęciu z góry, bez pogłębionej analizy, że nigdy nie zachodzi tożsamość przedmiotowa postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz decyzji organu I instancji, której omawiane odwołanie dotyczyło, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji, zaś wniosek o przywrócenie terminu złożony został w błędnym przeświadczeniu skarżących o skutecznym doręczeniu decyzji organu I instancji (tj. zanim dowiedzieli się o braku skutecznego doręczenia tej decyzji). W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że Sąd nie zbadał wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny zakresu granic niniejszej sprawy w ujęciu materialnym. Sąd nie wziął pod uwagę, że skarżącym nie doręczono skutecznie decyzji organu I instancji wobec czego ich odwołanie powinno być rozpoznawane obecnie przez organ odwoławczy, zaś postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu nie powinno się mieć miejsca. Pełnomocnik wskazał, że wobec odmowy przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania skarżącym na obecnym etapie nie służy żaden inny środek służący wzruszeniu decyzji organu I instancji. Poza wnioskiem o wstrzymanie decyzji organu I instancji w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie przysługuje im żaden środek prawny, który pozwoliłby wstrzymać wykonanie decyzji organu I instancji. Pełnomocnik wyraził pogląd, że pomiędzy sprawą sądowoadministracyjną dotyczącą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz decyzją organu I instancji zachodzi tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, gdyż Sąd w sprawie wywołanej skargą bada nie tylko przesłanki przywrócenia terminu ale również przesłanki skuteczności doręczenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z ostatniego zdania tego przepisu wynika, że wstrzymanie wykonania mogą być objęte także akty administracyjne wydane w I instancji oraz akty administracyjne, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Wobec tego akt podlegający wstrzymaniu "w granicach tej samej sprawy" ma posiadać elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie istnieje rozbieżność pomiędzy przedmiotem rozpoznawanej skargi (postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania), a przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania z dnia [...] czerwca 2015 r. (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] grudnia 2014 r. nakazująca inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości przy ul. Z. [...] w P.). Należy zatem ustalić czy decyzja będąca przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania może być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Dopiero, bowiem pozytywne przesądzenie tej kwestii pozwoli na rozważenie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Mając na uwadze przywołane wcześniej rozważania dotyczące rozumienia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" należy jeszcze raz podkreślić, że z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, takiego samego przedmiotu i stanu faktycznego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, z. 1, poz. 7 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OZ 751/10, niepubl.; z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II GZ 246/10, niepubl.; z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 1368/10, niepubl.). Tym samym słusznie uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie taka tożsamość spraw nie zachodziła a zatem nie było podstaw do wstrzymania wykonania określonej we wniosku decyzji organu I instancji dotyczącej nakazu rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznając skargę Sąd przystąpi do badania wyłącznie przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu na gruncie K.p.a. Wyrok Sądu w tej sprawie nie dotyczyłby kontroli legalności decyzji organu I instancji w zakresie przesłanek orzeczonego nakazu rozbiórki. Są to dwa odrębne przedmioty sprawy, których podstawy prawne wynikają z odrębnych przepisów – w pierwszym przypadku K.p.a. zaś w drugim – ustawy Prawo budowlane. Słusznie wywiódł w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji, że kwestia nakazu rozbiórki oraz kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Faktem jest, że w zaskarżonym postanowieniu WWINB z [...] marca 2015 r. organ odwoławczy nie odnosił się do kwestii zasadności nałożonego na skarżących obowiązku, bowiem stwierdził, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wbrew temu co podnoszą w zażaleniu skarżący Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "granice tej samej sprawy". Sąd wyjaśnił powołując stosowne orzecznictwo jak należy rozumieć ustawowe sformułowanie "granice tej samej sprawy". Zdaniem NSA, ocena prawna wadliwego doręczenia skarżącym decyzji organu I instancji nie będzie przedmiotem zainteresowania Sądu przy rozpatrywaniu skargi na postanowienie WWINB z [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Opisana w zażaleniu sytuacja procesowa skarżących (brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z uwagi na brak rozpatrzenia wniesionego z uchybieniem terminu odwołania) w ocenie NSA nie dowodzi słuszności udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. w szczególności kiedy skarga dotyczy przedmiotowo innego aktu organu administracji. Okoliczność, iż wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez organ administracji skarżący utracą możliwość kwestionowania zasadności decyzji nakazującej rozbiórkę i będzie ona ostateczna i wykonalna, nie uzasadnia w żaden sposób wstrzymania wykonania tej decyzji w ramach ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. zwłaszcza kiedy skarga dotyczy kwestii odmowy przywrócenia terminu a nie kwestii orzeczenia nakazu rozbiórki. Kwestia skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji nie będzie badana w postępowaniu w sprawie skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak twierdzi pełnomocnik skarżących. Sąd jedynie uzna za udowodnioną okoliczność skutecznego doręczenia decyzji i skieruje swoje rozważania na dokonaną przez organ ocenę okoliczności przemawiających za przywróceniem terminu. Zasadniczo zatem skuteczne doręczenie decyzji nie będzie przedmiotem zainteresowania Sądu w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji bowiem wystąpił brak tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym ze sprawa wywołana wniesiona przez skarżących skargą. W tym stanie rzeczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Nie było zatem podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie w zakresie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.