I SA/Wa 906/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi C. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego C. Ż. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. hip. [...] Nr rej. [...] parcela nr [...] stanowiła współwłasność D. P. i S. K. w częściach równych niepodzielnie. W dniu [...] września 1949 r. S. K. złożyła wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1999 r., [...], spadek po S. K. nabyła córka D. Ż. w całości. Natomiast w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., [...], spadek po D. Ż. nabył syn C. Ż. w całości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Prezydent [...], w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], do czasu przedłożenia przez C. Ż. prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu praw do spadku po D. P.. Po rozpoznaniu wniosku C. Ż. o podjęcie zawieszonego postępowania Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił uwzględnia wniosku. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. C. Ż. ponownie wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania i zwrócenie się do sądu (w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a.) o wyznaczenie kuratora dla D. P., jako dla osoby nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu, albowiem brak jest dowodu na to, że nie żyje. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, albowiem strony nie dołączyły dokumentów świadczących o spadkobiercach D. P.. Zażalenie na to postanowienie złożył C. Ż., którego zdaniem Prezydent [...] nie posiadał żadnego dowodu na to, że D. P. nie żyje, nie mógł więc nałożyć na niego obowiązku wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po D. P.. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. SKO wskazało, że z art. 97 § 2 k.p.a. wynika, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, zawieszone postępowanie podejmuje organ administracji publicznej z urzędu lub na żądanie strony. Oznacza to, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek badania, czy nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, a w przypadku stwierdzenia jej ustąpienia, obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1949 r. z uwagi na to, że nie przedłożono do akt sprawy postanowienia sądu o nabyciu spadku po D. P. (współwłaścicielce przedmiotowej nieruchomości), a zatem nie został ustalony krąg osób zainteresowanych rozstrzygnięciem, co powoduje że nie ustały przyczyny jego zawieszenia. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji odmówił jego podjęcia. Na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zwieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zwieszenia (co zostało podniesione w zażaleniu) i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie. Zarzuty takie mogły być zgłoszone do postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2011 r. Jednakże postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania stało się ostateczne i nie było kwestionowane. Nie była zatem możliwa – na obecnym etapie postępowania – ocena prawidłowości wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2011 r., I OSK 1704/10, stwierdził, że "Na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł C. Ż.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. Na podstawie wybranych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wykazuje, że stanowisko organów I i II instancji, iż rozważając podjęcie zawieszonego postępowania należy badać jedynie, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, natomiast nie można już badać zasadności zawieszenia, nie powinno być uznane za zasadne. Z art. 97 § 2 k.p.a. wynika, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Gramatyczna wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Jednakże taka wykładnia prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować, chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a). W związku z tym mając na uwadze zasady wykładni systemowej, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zarówno zatem organ I instancji jak i organ II instancji rozpatrując odpowiednio wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz zażalenie miały obowiązek zbadać, czy wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania organ, który je zawiesił zasadnie stwierdził zaistnienie przeszkody powodującej konieczność zawieszenia postępowania, a w przypadku stwierdzenia braku takiej zasadności, zawieszone postępowanie powinno zostać podjęte. Ponadto zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Natomiast stosownie do art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Prezydent [...] prawidłowo ustalił, że stroną postępowania jest także D. P.. Jednakże bezpodstawnie, naruszając art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przyjął, że D. P. nie żyje, bowiem okoliczność ta w żaden sposób nie została udowodniona, w szczególności brak jest w aktach sprawy dokumentu urzędowego potwierdzającego jej śmierć. Ponadto, Prezydent [...] w uzasadnieniu postanowienia nie wskazał, dlaczego uznał, że D. P. zmarła, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego wynika natomiast, że miejsce pobytu D. P. nie jest znane, zatem zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a. Prezydent [...] miał obowiązek wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie dla niej przedstawiciela. Prezydent [...] natomiast, naruszając art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na ten przepis, zawiesił postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór, jaki zaistniał w tej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy na skutek wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania możliwe jest badanie jedynie wypełnienia przesłanek zawieszenia postępowania, czy też możliwe jest w takiej sytuacji także badanie zasadności przyczyn zawieszenia postępowania. Oczywiste jest też, że w tej kwestii wypowiadane były w orzecznictwie odmienne poglądy, czego wyrazem jest chociażby zestawienie argumentów skargi i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że "Użyte przez ustawodawcę w treści art. 97 § 2 pojęcie "ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania" wymaga jednakże dalszej analizy. Przepis art. 97 § 2 k.p.a. ma bowiem co do istoty takie samo znaczenie (funkcję) jak analogiczne przepisy art. 128 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 180 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania istnieje także wówczas, gdy okaże się, że nie istniała przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone (np. uchwała SN z dnia 25 lutego 1985 r. sygn. akt III CZP 86/84 - OSNC 1985, Nr 11, poz. 168). To stanowisko przyjmowane jest też w postępowaniu sądowoadministracyjnym na tle art. 128 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. M. Niezgódka - Medek (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 363). Z uwagi na fakt, iż treść normatywna art. 180 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 128 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiada treści normatywnej art. 97 § 2 k.p.a. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżono konieczność uznania, iż skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08; wyrok z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09; wyrok z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2092/10). Co więcej, za powyższą wykładnią art. 97 § 2 przemawia wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania określoną w art. 12 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a. Konsekwentnie uznać należy, iż organ administracji ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała" (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 626/11, LEX nr 1252130). Przedstawioną powyżej argumentację sąd w niniejszej sprawie w całości podziela. Ponieważ w niniejszej sprawie organy administracji obydwu instancji stanęły na stanowisku, że na skutek wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest możliwe ponowne badanie przesłanek zawieszenia postępowania, sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że takie rozumowanie jest wadliwe na gruncie art. 97 § 2 k.p.a., a w związku z tym zarzut skargi okazał się zasadny i zaszła konieczność oceny, czy przesłanki, które doprowadziły organ I instancji do zawieszenia postępowania w rzeczywistości okazały się zasadne. Takiej oceny organy obydwu instancji nie przeprowadziły na gruncie art. 97 § 2 k.p.a., dlatego też uchylenie zaskarżonego postanowienia okazało się konieczne, w celu właściwego rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.