I OSK 3390/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 641/15 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11 postanawia: umorzyć postępowania kasacyjne. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. II SA/Wa 641/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na niewykonanie przez Komendanta Głównego Policji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. II SA/Wa 1200/11. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: S. L. wystąpił ze skargą na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. II SA/Wa 1200/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając tę skargę wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. sygn. II SA/Wa 20171/13, ją oddalił. Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej S. L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. I OSK 1673/14, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie odpowiadało wymogom z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej nazywanej w skrócie p.p.s.a.). Nie wyjaśniono w dostateczny i klarowny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, a Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednak do art. 154 P.p.s.a., na którym oparta była skarga. Nie oceniono, czy organ pozostawał w bezczynności po wydaniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. i nie ustalono, od którego momentu zaczął biec termin rozpoznania przez Komendanta Głównego Policji sprawy skarżącego. Nie zbadał też, czy organ pozostawał w bezczynności od dnia wszczęcia postępowania (tj. w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r., w którym doręczono organowi wyrok ze stwierdzeniem jego prawomocności), do dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Oddalając ponownie skargę S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ nie pozostawał w zarzucanej bezczynności. Wyrok z dnia 24 sierpnia 2001 r. stał się prawomocny w dniu 8 listopada 2012 r. i doręczono go Komendantowi wraz aktami sprawy w dniu 18 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Komendant Główny Policji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok [...] r. i [...] r. Ostatecznie, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 29 52/13, oddalono prawomocnie skargę S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. II SA/Wa 934/13 (którym uchylono oba ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania nagrody) i rozpoznał sprawę merytorycznie, niepodzielając zarzutów skargi i stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby w sprawie nie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazano, że rozstrzygnięcie przez organ kwestii, czy skarżącemu przysługiwało prawo do uposażenia za okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz prawo do innych należności pieniężnych za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r., stanowiło zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za [...] i [...] r. Mając na względzie powyższe oraz wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące z mocy art. 190 P.p.s.a., Sąd wojewódzki poddał analizie czynności Komendanta po dniu [...] grudnia 2012 r., tj. po doręczeniu prawomocnego wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., i nie stwierdził pozostawania przez organ w stanie bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, a wniosek o wymierzenie grzywny oceniono za niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 16 lipca 2015 r. wniósł S. L., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie przepisów prawa, które powinny być stosowane, a w szczególności: 1) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wbrew wykładni dokonanej w wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. I OSK 1673/14, 2) art. 154 § 1 – 6 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie wbrew wykładni dokonanej w wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. I OSK 1673/14, a także w związku z naruszeniem: a) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej w skrócie K.p.a.) poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie oraz art. 97 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, tj. przez uznanie, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie uwalnia organ od zarzutu niewykonania wyroku bez względu na termin doręczenia ww. postanowienia oraz fakt braku podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania pomimo ustąpienia przyczyny zawieszenia, b) art. 35 § 5 oraz art. 103 K.p.a. poprzez uznanie, że do terminów zawinionego przez Komendanta niewykonania wyroku nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania w sprawie nagrody rocznej z tego powodu, że ten sam organ od 8 lat pozostaje bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie należnego skarżącemu uposażenia, c) art. 104 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że Komendant nie był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nawet w tej części, która wynika z prawomocnej decyzji Komendanta nr [...], 3) art. 153, art. 170 i art. 190 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie wyroku sprzecznego ze stanem faktycznym oraz prawnym, a także wykładnią prawa zawartą w wydanych wcześniej wyrokach WSA w Warszawie o sygn. II SAB/Wa 348/10, II SAB/Wa 349/10, II SA/Wa 1200/11, II SA/Wa 1926/12, II SA/Wa 122/15, oraz NSA o sygn. I OSK 247/12 i I OSK 1673/14, 4) art. 110 ust.1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie wbrew stanowi faktycznemu oraz prawnemu ustalonemu w ww. wyrokach, tj. przez uznanie, że organ może na jego podstawie dokonywać ustaleń podważających prawo skarżącego do uposażenia, a tym samym nagrody rocznej, podczas gdy zgodnie z wyrokiem WSA o sygn. II SA/Wa 1200/11 – przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 grudnia 2006 r. wymienia okresy, których nie wlicza się do okresów służby dla celów obliczania nagrody rocznej. Żaden z wymienionych tam przypadków nie odpowiada sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 7, 9, 77 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie i niewłaściwą ocenę najistotniejszych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym prawomocnych orzeczeń oraz dowodów żądanych przez skarżącego i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności oraz dokonanie ich w ograniczonym zakresie z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, 2) art. 134 P.p.s.a. poprzez zawężenie granic zaskarżenia i oddalenie skargi pomimo nierozpoznania wszelkich okoliczności sprawy, w tym zarzutów i wniosków skarżącego, 3) art. 153, 170 i 190 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku sprzecznego ze stanem faktycznym i prawnym, a także wykładnią prawa zawartą w wydanych wcześniej wyrokach WSA w Warszawie o sygn. II SAB/Wa 348/10, II SAB/Wa 349/10, II SA/Wa 1200/11, II SA/Wa 1926/12, II SA/Wa 122/15, oraz NSA o sygn. I OSK 247/12 i I OSK 1673/14, 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia wyroku wyłącznie na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ, bez skompletowania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz przez zawężenie wyjaśnienia przyjętego przez sąd stanowiska tylko do części wniosków, twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze, bez wskazania obowiązujących norm prawnych, ich znaczenia oraz uwidocznienia operacji logicznej, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, a także przez uzasadnienie wyroku w sposób sprzeczny z przedmiotem rozstrzygnięcia zawartym w sentencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że pomimo zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w 2008 r. do czasu obecnego nie ustalono i nie wypłacono mu należnych świadczeń (uposażenia, dodatków, nagrody rocznej), pomimo że stwierdzana była już bezczynność organu w tym zakresie oraz naruszanie prawa przy wydawaniu aktów (decyzji, postanowień, zaświadczeń). Kierowane do organu wezwania czy inne środki prawne nie przyniosły oczekiwanego skutku. Z tego powodu wystąpił ze skargą po raz kolejny. Pomimo wcześniejszych wskazań NSA sąd pierwszej instancji ponownie oddalił bezzasadnie skargę niestwierdzając bezczynności organu, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Zaskarżone orzeczenie w dalszym ciągu nie nawiązuje do art. 154 P.p.s.a., pomimo wyraźnego wskazania na ten przepis przez NSA, a Sąd nie ustalił, od jakiego momentu należało liczyć termin załatwienia przez Komendanta sprawy po zwrocie akt. Skoro akta sprawy z prawomocnym wyrokiem zwrócono Komendantowi [...] grudnia 2012 r., to termin załatwienia sprawy rozpoczął bieg [...] grudnia, a sprawa powinna być załatwiona do [...] lutego 2013 r. Tymczasem postanowienie o zawieszeniu postępowania doręczono skarżącemu dopiero [...] lutego 2013 r., a prawomocne stało się w terminie jeszcze późniejszym. Nawet w takich okolicznościach organ nie załatwił sprawy w przepisanym terminie. Niemniej w ocenie skarżącego zawieszenie postępowania było niezasadne, gdyż sprawa nagrody rocznej jest niezależna od sprawy o uposażenie, a zatem Sąd winien również ocenić, czy nie ustały przyczyny zawieszenia i nie powstała konieczność jego podjęcia, czego nie uczyniono. Spór pomiędzy skarżący a Komendantem dotyczy nie prawa do uposażenia, które zostało przesądzone wyrokiem Sądu, lecz tylko jego wysokości. Przy ocenie bezczynności Sąd pominął z naruszeniem art. 153, art. 170 i art. 190 P.p.s.a., analizę zapadłych wcześniej wyroków WSA i NSA, powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej, co było konieczne to pełnej oceny stanu faktycznego. Nie rozpoznano również wszystkich zarzutów, pominięto wnioski dowodowe. Nie wyjaśniono, dlaczego nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa, a Sąd - pomimo treści art. 134 P.p.s.a. - nie rozpoznał sprawy także w szerszym zakresie niż określony w skardze, jak też nie wskazał okoliczności, które uniemożliwiły przez taki czas załatwienie przez organ jego żądania. Wszak skarżącemu należy się nagroda roczna za służbę w [...] i [...] r., a brak podjęcia stosowanej decyzji nie jest wynikiem stopnia skomplikowania sprawy lub innych okoliczności niezależnych od organu. Nie wypełniono wskazań co do wykładni art. 141 § 4 P.p.s.a. dokonanej przez NSA. Skarżący wskazał przy tym na sprzeczność wyroku oddalającego skargę ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu, w którym podał, że "sąd orzekający ... nie stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku WSA z dnia 24 sierpnia 2011 r.", jako że ma to w ocenie skarżącego oznaczać, że w bezczynności tej właśnie pozostawał. Zamiast nawiązać do art. 154 P.p.s.a., na którym oparto skargę, sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powołał art. 149 § 2 P.p.s.a., przez co go błędnie zastosował. Skarżący wskazał ponadto, że grzywna wymierzona w sprawie o sygn. II SA/Wa 1797/13 nie pozwoliła osiągnąć oczekiwanego skutku. Wobec tego Sąd winien rozważyć wydanie orzeczenia na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. o istnieniu uprawnienia skarżącego do nagrody rocznej za sporny okres. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi jakakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). W dacie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 641/15, zaskarżonego skargą kasacyjną, przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. stanowił, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) zwana dalej nowelą, wprowadzono istotne zmiany do procedury sądowoadministracyjnej, które weszły w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r., czyli już po ww. wyroku WSA w Warszawie. Powołaną nowelą nadano nowe brzmienie art. 154 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z porównania przywołanego art. 154 § 1 P.p.s.a sprzed 15 sierpnia 2015r. i po noweli wynika, że zmianie uległ zakres przedmiotowy skargi na "niewykonanie wyroku", ponieważ wyłączone zostały sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Komendanta Głównego Policji polegająca na niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11 w zakresie nagrody rocznej za [...] i [....] rok, którym uchylono decyzje Komendanta Głównego Policji. W art. 2 ustawy nowelizującej zawarto przepis intertemporalny, w którym wymieniono enumeratywnie zmienione przepisy niemające zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej. W pozostałym zakresie do tych postępowań, czyli postępowań wszczętych stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli ustawy zmieniającej z dnia 9 kwietnia 2015 r. Zmieniony art. 154 P.p.s.a. nie został wyłączony od stosowania do spraw wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r., zatem ma zastosowanie do rozpoznawanej sprawy i Naczelny Sąd Administracyjny był związany treścią przepisu w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. Wprowadzona zmiana zakresu zaskarżania w art. 154 § 1 P.p.s.a. spowodowała bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W niniejszej sprawie bezczynność ta powstała w toku postępowania instancyjnego wszczętego skargą kasacyjną skarżącego datowaną na [...] października 2015 r., jednak w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie obowiązywał już przedmiot do orzekania przez sąd kasacyjny. Aktualnie w tej kategorii spraw ma zastosowanie art. 149 P.p.s.a. Powyższe stało się podstawą umorzenia postępowania kasacyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a.