II SA/Po 258/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego wraz z możliwością budowy tymczasowego zbiornika bezodpływowego planowanej do realizacji na działce nr (...), ark. (...), obręb J., położonej w P. przy ul. (...). Uzasadniając powyższe stanowisko podniesiono, że w dniu (...) grudnia 2013 r. do organu wpłynął wniosek w przedmiocie realizacji opisanej powyżej inwestycji. Pismami z dnia (...) maja 2014 r. oraz (...) czerwca 2014 r. inwestor zmienił wniosek przedkładając odpowiednio nową koncepcję zabudowy przedmiotowej działki oraz korygując wniosek w zakresie odprowadzania ścieków na tymczasowy zbiornik bezodpływowy. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 111 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), co stanowiło minimalną odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu ok. 37 m. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmował zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwiał przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Organ I instancji, zwrócił uwagę, że w tak wyznaczonym obszarze znajdują się budynki wolno stojące przy ul. (...), (...), (...), (...), ul. (...), budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej przy ul. (...), (...), (...), budynki w zabudowie szeregowej przy: ul. (...) , (...), ul. (...) , (...), ul. (...), (...), zespoły zabudowy usługowej przy ul. (...) (dz. (...), (...), (...), (...)), ul. (...) (dz. (...), (...)) oraz działki niezabudowane. W zakresie wymagań, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Prezydent wykazał, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna w zabudowie szeregowej. Jedynie przy ul (...) i ul. (...) występuje zabudowa usługowa Uzupełnienie zabudowy stanowią budynki garażowe i gospodarcze. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo – o mieszkalnego nie kontynuuje wiodącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Natomiast planowana funkcja usług oświaty (przedszkole) stanowi funkcję podstawową, uzupełniającą dla funkcji mieszkalnej. Prezydent podkreślił, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym są zlokalizowane we frontowych częściach działek i tworzą czytelne linie zabudowy. Wyjątek stanowi zabudowa przy ul. (...), która jest zlokalizowana w głębi terenu. Działki sąsiednie, zlokalizowane przy wydzielonej drodze wewnętrznej (dz. nr (...)) są niezabudowane. Ponadto, z uwagi na lokalizację przy innej drodze (bocznej od ul. Sieradzkiej), wnioskowana linia zabudowy nie kontynuuje linii zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. (...). Na działkach sąsiednich nie ma istniejącej zabudowy, która umożliwiłaby wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Wnioskowana działka jest działką narożnikową o nieregularnym kształcie. Uwzględniając powyższe uwarunkowania urbanistyczne oraz zabudowę na działce sąsiedniej przy ul. (...), dla wnioskowanego budynku można wyznaczyć od strony północnej linię zabudowy maksymalną nieprzekraczalną w odległości 8 m od granicy z działką nr (...). Ponadto wyznacza się obowiązującą linię zabudowy w odległości 5m od zachodniej granicy z działką nr (...), zgodnie z wnioskiem. Następnie organ I instancji podniósł, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności obliczony dla całej zabudowy wynosi ok. 31,1%. Wnioskowana działka jest zlokalizowana na południowy – zachód od ul. (...), w rejonie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, gdzie wskaźnik zabudowy wynosi od ok. 11,8% do ok. 22,5%. Wnioskowany wskaźnik wynosi 25% i jest niższy od średniego wskaźnika zabudowy, jednakże nawiązuje do wskaźnika zabudowy sąsiedniej, od której jest wyższy o ok. 2,5%. Uwzględniając powyższe porównanie intensywności zabudowy oraz wymagania powierzchniowe dla planowaną funkcji przedszkola organ wskazał na możliwość wyznaczenia wskaźnika zabudowy na 25%, zgodnie z wnioskiem. Średnia szerokość elewacji obliczona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wyniosła ok. 10,6 m (z tolerancją ± 20%). Wnioskowana działka jest działką narożnikową. Planowana elewacja północna o długości 12,9 m jest większa od ww. średniej zaledwie o ok. 0,2 m, natomiast planowana długość elewacji zachodniej (22m) nawiązuje do długości elewacji budynku sąsiedniego przy ul. (...). Wnioskowany budynek jest zlokalizowany na działce narożnikowej o wydłużonym kształcie. Proporcje rzutu poziomego budynku wynikają z wydłużonego kształtu działki. W związku z powyższym dla planowanego budynku, we wnioskowanej lokalizacji, można było wyznaczyć szerokość elewacji frontowej na maks. 22 m, zgodnie z wnioskiem. Organ I instancji wyjaśnił, że budynki mieszkalne jednorodzinne na terenie analizowany, mają w większości do dwóch kondygnacji nadziemnych i wysokość do ok. 8,5 m dla dachu płaskiego i do ok. 9 m dla dachu stromego. Budynki o funkcji garażowej i gospodarczej mają jedną kondygnację nadziemną i wysokość do ok. 4 m. Budynki usługowe mają do sześciu kondygnacji i wysokość ok. 22 m. Sąsiednie działki zlokalizowane przy tej samej drodze wewnętrznej są niezabudowane, a najbliższy budynek przy ul. Sieradzkiej 27 ma jedną kondygnację nadziemną i wysokość ok. 6m. Wnioskowany budynek ma posiadać dwie kondygnacje nadziemne o wysokości do 8,5 m dla dachu płaskiego lub do 10 m dachu stromego. Wysokość planowanego budynku z dachem jest wyższa od występującej zabudowy, jednakże jest podyktowana wymaganiami dotyczącymi wysokości pomieszczeń przeznaczonych na cele oświaty, a co za tym idzie, jest dopuszczalna. Dodatkowo organ wskazał, że zarówno płaski, jak i strony dach kontynuuje geometrię dachów występujących w obszarze analizowanym. Prezydent zwrócił również uwagę, że z uwagi na charakter zagospodarowania terenu dzieli się na dwie zasadnicze części. Pierwszą stanowią tereny intensywnej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozciągające się na północny-wschód od ulicy (...), gdzie przeważają budynki szeregowe składające się ze zróżnicowanej ilości segmentów: od czterech do ośmiu. Budynki są zlokalizowane we frontowych częściach działek i posiadają zbliżone gabaryty oraz intensywność wykorzystania terenu. Drugą część obszaru analizowanej stanowią tereny niezabudowane wzdłuż cieku wodnego (...) oraz pas ekstensywnej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz usługowej zlokalizowane na południowy – zachód od ulicy (...), Budynki mieszkalne jednorodzinne są wolno stojące i w zabudowo bliźniaczej. Budynki są zlokalizowane we frontowych częściach działek i tworzą czytelną linię zabudowy, wyjątek stanowi budynek przy ul. (...), który jest zlokalizowany w głębi terenu i posiada cechy zabudowy rezydencjonalnej. Uzupełnienie zabudowy mieszkalnej stanowią budynki garażowo-gospodarcze przylegające do zasadniczej bryły budynku lub jako wolno stojące zlokalizowane wgłębi terenu. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo – mieszkalnego o gabarytach, usytuowaniu i intensywności wykorzystania terenu nawiązujących do parametrów sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej W związku z powyższym kontynuuje ona cechy zabudowy z obszaru analizowanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. K. i M. K., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 61 ust 1. pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pomimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, a w tym pominięcie zabudowy terenów należących do właścicieli nieruchomości sąsiadujących, z którymi planowana inwestycja koliduje oraz braki w odniesieniu do parametrów technicznych planowanej inwestycji, które stoją w sprzeczności z zabudową działek sąsiednich; 3) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, przez brak informowania i zawiadamiania właścicieli nieruchomości sąsiadujących o planowej inwestycji i czynnościach organu; 4) naruszenie art. 9 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, która koliduje z zagospodarowaniem działek sąsiednich; 5) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia właścicielom nieruchomości sąsiadujących czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 6) naruszenie art. 73 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z (...) lipca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu (...) grudnia 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, w toku postępowania na wniosku nanoszono liczne poprawki i uwagi, które następnie były wprowadzane do dokumentacji, przy czym choć inwestycja ma dotyczyć ulicy (...), to jednak dokumenty gromadzone w sprawie dotyczyły ulicy (...), natomiast warunki zabudowy dotyczyły ulicy (...). Zapewnienia dysponentów mediów także dotyczyły ulicy (...), co następnie skorygowano ołówkiem, jako błąd. Podobnie, inwestor w dniu (...) maja 2014 r. sporządził nowy wniosek, na którym także dokonywał poprawek ołówkiem i to zarówno w zakresie wnioskowanych parametrów, jak i samego adresu inwestycji. Z treści poprawek nie wynika kto jest ich autorem, kto i w jakich okolicznościach poprawki naniósł. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy. Organ pierwszej instancji opracował w tej sprawie kilka projektów decyzji, przy czym w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji negatywnej a następnie co najmniej dwa projekty pozytywne. Na jednym z projektów, który zapewne stanowił podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji naniesiono poprawki polegające na wykreśleniu z jej treści niektórych sformułowań, przy czym znów nie wiadomo, kto poprawki te naniósł. Następnie w dniu (...) lipca 2014 r. wydana została decyzja, w której organ zawarł ustalenia poczynione w trakcie analizy urbanistycznej, wskazał parametry występujące w obszarze analizowanym i podał, iż na tej podstawie dokonał ustalenia parametrów dla nowej inwestycji. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji na podstawie analizy urbanistycznej i jej wyników ustalił, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej z obszaru analizowanego, kontynuuje zaś funkcję usługową, jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Działanie powyższe było niezrozumiałe dla organu odwoławczego i wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez Prezydenta. W ocenie organu odwoławczego nie wiadomo, jakiej właściwie inwestycji wniosek dotyczy. Treść decyzji formułowana jest, jako realizacja budynku usługowo – mieszkalnego, zaś wniosek co do tego, iż inwestycja nie kontynuuje funkcji mieszkalnej może oznaczać, iż głównym celem inwestora jest jednak realizacja budynku usługowego – przedszkola. Podkreślono, że ocenie w postępowaniu nie dotyczą przypuszczenia co do zamiaru inwestora jednak organ odwoławczy mając na uwadze rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powziął wątpliwości co do rodzaju planowanej inwestycji. Z treści umowy pomiędzy inwestorem a (...) wynika, że zamiar inwestora sprowadza się do realizacji dwóch mieszkań oraz pomieszczeń na przedszkole. Z treści częścią tekstowej wyników analizy wynika natomiast, iż inwestor zamierza zrealizować jeden lokal mieszkalny i lokal usługowy. Jeśli tak przyjąć rodzaj inwestycji, której realizacji ma zamiar podjąć się wnioskodawca może zwrócić się do organu pierwszej instancji z wnioskiem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z definicją zawartą w przywołanym przepisie budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ocenie organu odwoławczego tak sformułowany wniosek nie prowadziłby jednak do konkluzji, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym. Brak takiej konstrukcji może prowadzić do wniosku, iż zamiar inwestora sprowadza się jednak wyłącznie do realizacji budynku usługowego. Na ten tok rozumowania naprowadza także ustalenie parametru, co do wysokości budynku, która ma być zgodna z potrzebami wynikającymi z wymagań dotyczących pomieszczeń przeznaczonych na cele oświaty. Decyzja o warunkach zabudowy nie powinna jednak zawierać luzu decyzyjnego, parametry w niej określone muszą być wyznaczone w sposób jasny, nie pozostawiający wątpliwości. W tej sprawie organ pierwszej instancji pozostawił do uznania inwestora, czy zrealizuje dach płaski, czy też zdecyduje o realizacji dachu stromego co spowoduje, iż planowany budynek byłby wyższy o 1 metr od budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w badanym obszarze. Jeśli organ uznał, iż nie ma przeszkód dla realizacji dachu stromego oraz określenia wysokości budynku przekraczającej wysokość budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym powinien wyznaczyć ten parametr w sposób jednoznaczny i uzasadnić szczegółowo swoje stanowisko. Z treści akt wynika także, iż inwestor zamierza ewentualnie zrealizować zbiornik bezodpływowy na ścieki, brak jest jednak zapewnienia o możliwości wykonania zbiornika (umowy na wykonanie), inwestor nie wskazał ponadto, w jakiej części nieruchomości zamierza posadowić owy zbiornik. Organ odwoławczy podzielił pogląd, co do tego, że w sposób niedostateczny organ pierwszej instancji wykazał i uzasadnił możliwość ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa, nie wykazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa pozwalająca na wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji. Za chybiony uznano zarzut naruszenia przesłanki dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium z treści przedłożonych akt, w tym zwłaszcza z treści analizy urbanistycznej wynika, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej ulicy Sieradzkiej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) naruszenie art. 61 ust 1. pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pomimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, a w tym pominięcie zabudowy terenów należących do właścicieli nieruchomości sąsiadujących, z którymi planowana inwestycja koliduje oraz braki w odniesieniu do parametrów technicznych planowanej inwestycji, które stoją w sprzeczności z zabudową działek sąsiednich; 3) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. W ocenie Sądu, choć zaskarżona decyzja choć odpowiada prawu, to jednak jej uzasadnienie jest wadliwe, co skutkowało koniecznością jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W tym miejscu należy również zauważyć, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia, działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04, OSP 2006, Nr 2, poz. 15). Uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia pozostawia jej sentencję (a więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania), wskazując równocześnie na występujące w sprawie nieprawidłowości, do których usunięcia zobowiązany jest organ I instancji. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...), mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego wraz z możliwością budowy tymczasowego zbiornika bezodpływowego planowanej do realizacji na działce nr (...), ark. (...), obręb (...), położonej w P. przy ul. (...). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wskazuje analiza akt sprawy dla terenu, na którym miało zostać zrealizowane przedmiotowe przedsięwzięcie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że jego realizacja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawowym warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Samo pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako: bezpośredni dostęp do tej drogi lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dostęp do drogi publicznej musi być zagwarantowany prawnie, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Istotne jest, aby dostęp do drogi publicznej został prawnie zagwarantowany w momencie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 05 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 436/14, Baza NSA). Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniosku samego inwestora, dostęp do planowanej inwestycji ma być zapewniony przez działkę nr (...), która zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowi nieruchomości prywatną, będącą własnością 5 osób fizycznych (jednym z jej współwłaścicieli jest sam wnioskodawca), której grunty są klasyfikowane jako grunty przeznaczone pod rolę oraz łąki. Oznacza to, że planowany dostęp do inwestycji nie jest zapewniony bezpośrednio przez dostęp do drogi publicznej lub przez drogę wewnętrzną (chociaż w samym wniosku, określono, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie się odbywać przez drogę wewnętrzna od ulicy S.). W aktach sprawy brak jest przy tym dokumentu wskazującego na ustanowienia na działce nr (...) służebności gruntowej, czy też innego prawnego uregulowania pomiędzy jej współwłaścicielami kwestii dostępu do działek z którymi sąsiaduje, przy czym w postępowaniu przed organ I instancji nie podjęto żadnych czynności procesowych, które miałby wyjaśnić powyższą kwestię. Powoduje to powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do spełnienia podstawowego warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak rozważania powyższej kwestii wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania. Merytoryczna ocena zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem uzależniona od jednoznacznego przyjęcia, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, co w niniejszej sprawie, jak powyżej wskazano, nie miało miejsca. Stąd wszelkie późniejsze działania, związane z dokonaną analizą urbanistyczną, uznać należało za przedwczesne. Kolejną kwestią, która umknęła uwadze organu II instancji jest kwestia ustalenia frontu działki i głównego wjazdu na działkę objętą wnioskiem. Zgodnie z treścią § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Określenie frontu działki ma istotne znaczenie dla określenie szerokości elewacji frontowej (czyli elewacji od strony frontu działki) – § 1 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia oraz określenia granic obszaru analizowanego, które zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem. W niniejszym przypadku, zgodnie z wnioskiem inwestora, drogą publiczną, przy której znajdować się ma planowana inwestycja jest ul. (...), z tym jednakże zastrzeżeniem, że objęty wnioskiem teren inwestycji (działka nr (...)) posiada dostęp do tej drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Zgodzić się można, że w takiej sytuacji frontem działki w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być teren przyległy do działki stanowiącej drogę wewnętrzną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 08 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 235/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt II Sa/Kr 898/08, Baza NSA). Wniosek inwestora powinien jednakże wyraźnie precyzować gdzie na terenie objętym inwestycją znajduje się front działki, bowiem kwestia ta, w świetle przepisów powołanego powyżej rozporządzenia, rodzi dalsze implikacje, co do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W niniejszym przypadku wniosek inwestora ani w pierwotnej wersji, ani też po jego uzupełnieniu pismem z dnia 20 maja 2014 r. nie zawiera żadnych informacji w tym zakresie. Co więcej, nie wiadomo również, jaki faktyczny przebieg ma wskazania przez inwestora droga wewnętrzna (nie wynika to z treści analizy ani z treści wniosku). Organ I instancji przyjął, jak się zdaje, iż drogę wewnętrzną stanowi cała działka nr (...), która biegnie wzdłuż dwóch granic objętej wnioskiem działki (...), tj. wzdłuż granicy północnej i zachodniej). Można się tylko domyślać, że jako front działki objętej wnioskiem przyjęto jej granicę zachodnią, przyległą do działki nr (...). ponieważ długość tej granicy działki posłużyła do wytyczenia granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, iż właśnie granica zachodnia objętej wnioskiem działki (...) stanowić będzie miejsce, z którego odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 ust. 5 powołanego powyżej rozporządzenia), skoro wniosek inwestora tego nie precyzował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na ten aspekt sprawy i braki wniosku nie zwróciło żadnej uwagi, koncentrując się jedynie na kwestiach drugorzędnych tj. niedokładnym określeniu adresu porządkowego objętej wnioskiem działki. Kolejną kwestią, która budzi wątpliwości Sądu, a która nie została zauważona przez organ odwoławczy, jest kwestia linii zabudowy wyznaczonej decyzją organ I instancji. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 powołanego powyżej rozporządzenia). W części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy, obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w odległości 5 m od zachodniej granicy działki, wskazując, że jest to zgodne z wnioskiem inwestora. Otóż pomijając już kwestię, że w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest stosownego wniosku inwestora, podkreślić należy, że przywołany powyżej § 4 rozporządzenia nakazuje wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy jaki przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie zaś na podstawie wniosku inwestora. Wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób powinno znajdować swoje uzasadnienie w wynikach analizy (a więc również nie wniosku inwestora). W niniejszym przypadku, z uwagi na fakt, że sąsiednie działki w stosunku do działki objętej wnioskiem w ogóle nie są zabudowane, wyznaczanie nowej obowiązującej linii zabudowy według zasady określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwe. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07, Baza NSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przez pas drogowy, o którym mowa powyżej, należy rozumieć drogę publiczną, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której działka objęta wnioskiem ma dostęp przez drogę wewnętrzną, nie zaś tę właśnie drogę wewnętrzną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 406/10, Baza NSA). W decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się tylko jedną linię zabudowy, a winno mieć to miejsce od strony drogi publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 718/14, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 06 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 218/14, Baza NSA). Nie wyznacza się natomiast, tak jak w niniejszym przypadku, w decyzji organu I instancji, maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz obowiązującej linii zabudowy i to do strony drogi wewnętrznej, zapewniającej dojazd do drogi publicznej, do której dostęp warunkuje możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że dopuszczalne wyjątki od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymagają szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego powinno wynikać czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja organu I instancji nie zawierała przekonującego uzasadnienia, co do możliwości odstąpienia od wymogów wskazanych w § 4 ust. 1-3 powołanego powyżej rozporządzenia, a ponadto ustalając obowiązującą linię zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w stosunku do drogi wewnętrznej naruszała przywołane przepisy rozporządzenia, a także przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia ta nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy. Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwraca również uwagę, że w ramach prowadzonego postępowania zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny rzeczywistej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na samo położenie działki nr (...), zgodnej z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jak zagospodarowaniu przestrzennym. Jak powyżej wskazano, w ramach regulacji związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym ustawodawca przyjął zasadę dobrego sąsiedztwa, oznaczające, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). Zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnieść do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, co winno podlegać indywidualnej ocenie w każdym wypadku. W realiach przedmiotowej sprawy planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr (...), które jest posadowiona w drugiej linii w stosunku do działek położonych przy ul. (...). Jest to o tyle istotne, że z załączonych do akt administracyjnych map, w tym załącznika graficznego do sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym zabudowa jest realizowana w jednym rzędzie zabudowy wzdłuż ul. Sieradzkiej. Za budynkami powyższymi brak jest przy tym drugiego rządu zabudowy. Innymi słowy, na terenie analizowanym brak jest zabudowy w głębi działek. Organ I instancji zwrócił co prawda uwagę, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym są zlokalizowane we frontowych częściach działek i tworzą czytelne linie zabudowy, jednakże w dalszej kolejności wyjaśnił, że wyjątek stanowi zabudowa przy ul. (...), która jest zlokalizowana w głębi terenu. W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych zaniechano rozważania, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to wnioskodawca, mogłoby doprowadzić do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zabudowy w drugim rzędzie działek dostępnych od ul. Sieradzkiej, gdzie linia zabudowy jest zlokalizowana we frontowych częściach działek. Tym samym przełamana zostałaby, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada dobrego sąsiedztwa. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo dostrzegło, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające skorzystanie z regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2014 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednakże w ocenie Sądu zakres postępowania, do przeprowadzenia którego zobowiązany jest Prezydent obejmuj również konieczność ustalenia, czy planowana inwestycja ma zapewniony rzeczywisty dostęp do drogi publicznej, konieczność ustalenia (co powinien sprecyzować wnioskodawca), z której części działki budowlanej objętej wnioskiem odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę i wreszcie konieczność oceny, czy możliwe jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, w zgodzie z przepisami § 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy. J. Zieliński J. Szaniecka M. Kwiecińska