I GSK 719/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 786/15 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 786/15 oddalił skargę M. T. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wniósł o umorzenia należności na ubezpieczenie własne płatnika w łącznej kwocie 17.429,00 zł, w tym: składek wobec Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres: 01.2005r. - 02.2009 r. w wysokości 9.093,00 zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości 8.336,00 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia powyższych należności z uwagi na brak zaistnienia przesłanek umożliwiających ich umorzenie. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie, ZUS decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.s.u.s.) zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z nich, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W ocenie Sądu I instancji z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ wynika, iż skarżący posiada stałe źródło utrzymania w postaci świadczenia emerytalnego wypłacanego w wysokości 1.580,74 zł, z którego można prowadzić ewentualną skuteczną egzekucję. Skarżący jest także właścicielem wspólnie z żoną mieszkania położonego w B., przy ul. [...]. Wartość majątku znacznie przekracza wysokość zadłużenia. Postępowanie egzekucyjne wobec przedmiotowych należności nie było dotychczas prowadzone. Słusznie zatem w ocenie WSA organ stwierdził, że w tej sytuacji nie można mówić, iż przypadku skarżącego mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością. Sąd wskazał przy tym, że przepisy prawa przewidują ochronę części świadczenia ze względu na konieczność zabezpieczenia niezbędnych środków na utrzymanie zobowiązanego i jego rodziny. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organ I i II instancji prawidłowo uznał, że w obecnych okolicznościach faktycznych nie zachodzą przesłanki przewidujące umorzenie należności z tytułu składek wobec FUZ w oparciu o art. 28 ust. 1-3 w związku z art. 32 u.s.u.s. z powodu ich całkowitej nieściągalności. Ponieważ jako podstawę umorzenia skarżący wskazał trudną sytuację materialną oraz kłopoty zdrowotne, organ prawidłowo również rozpatrzył wniosek na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 2003 r.). W ocenie Sądu dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że rzeczywiście skarżący wymaga opieki lekarskiej, jednak fakt ten, ze względu na uzyskiwane dochody, nie pozbawia go całkowitej możliwości uregulowania zobowiązań wobec ZUS. Zdaniem WSA również konieczność regulowania zobowiązań wobec innych wierzycieli, w tym spłata kredytu, nie mogą stanowić okoliczności przemawiającą za umorzeniem należności wobec ZUS. W tej sytuacji umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby uprzywilejowaną sytuację innych wierzycieli kosztem należności Skarbu Państwa. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu administracji publicznej wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia należności pomimo, że zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest wstanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, powodując konieczność sięgnięcia do środków pomocy państwa co pozostaje w sprzeczności ze słusznym interesem zobowiązanego, jak również interesem społecznym, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu administracji publicznej wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że uiszczenie należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny w sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd zaniechał szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., jak również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkującego odmową umorzenia należności składkowych. Ponadto, skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione. Najdalej idącym w skutkach zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09 – LEX nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09 – LEX nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia lub nieprawidłowego przedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09 – LEX nr 597986). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wyjaśnić dalej należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1244/15, LEX nr 23144671; wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I FSK 8/16, LEX nr 2393163; wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/15, LEX nr 2338672; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1263/17, LEX nr 2314872). Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA w stanie faktycznym sprawy nie można mówić skutecznie o naruszeniu powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania Sądu są logiczne, spójne i konsekwentne, znajdują też oparcie w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro nie narusza powołanego przepisu brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, to tym bardziej nie narusza tej regulacji brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów skargi. W uzasadnieniu wyroku WSA znajduje się stosowna argumentacja odnosząca się do istoty sprawy, tj. umorzenia należności z tytułu składek. Przed organami przeprowadzono stosowne postępowanie, wyjaśniono w nim przesłanki umorzenia wynikające z ustawy, jak i rozporządzenia. Czyli zbadano istotę sprawy i podjęto stosowne rozstrzygniecie. Znalazło to swój wyraz w kwestionowanym uzasadnieniu, w uzasadnieniu tym znalazła się też ocena legalności zaskarżonej do Sądu decyzji, uwzględniająca postawione zarzuty. Ta ocena, jest zdaniem NSA, wystarczająca, jeśli chodzi o wymogi uzasadnienia orzeczenia wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów procesowych (zarzut drugi skargi kasacyjnej), dowolnej oceny materiału dowodowego i błędne uznanie braku zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Należy podzielić ocenę organów i Sądu I instancji, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie zaszła żadna przesłanka całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz żadna z przesłanek zawartych w § 3 rozporządzenia z 2003 r. Zważyć należy, że zaskarżona decyzja została podjęta przy uwzględnieniu sytuacji majątkowej skarżącego. Organy podczas postępowania ustaliły, że skarżący kasacyjnie uzyskuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.580,74 zł, jego małżonka z którą prowadzi gospodarstwo domowe otrzymuje emeryturę w wysokości 1.849,57 zł. Ustalono, że miesięczne koszty utrzymania rodziny wynoszą w sumie 1530 zł. Łączna kwota zaległości to 17.347,00 zł. Zasadnie też w sprawie uznano, że należności cywilnoprawne (długi bankowe) nie mogą być traktowane w sposób uprzywilejowany poprzez umożliwienie ich spłaty w wyniku umorzenia należności składkowych. Za oczywiste należy uznać, że nie jest możliwa jednorazowa splata tych długów, jednak istnieje możliwość, którą podpowiadały organy podczas całego postępowania, rozłożenia należności na raty. Zasadnie zauważono, że zapłata zadłużenia może przyczynić się do pogorszenia sytuacji finansowej, nie daje to jednak wystarczającej podstawy do umorzenia długu. Na obecny etapie umorzenia należy uznać za przedwczesne. Podnieść również należy, że chociażby tylko częściowa spłata tego zadłużenia ma sens w kontekście interesu publicznego. Z orzecznictwa NSA wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 406/14, LEX nr 1775041; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 193/14, LEX nr 1658374; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 181/10, LEX nr 952833; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 99/10, LEX nr 952872). Poza tym zauważyć należy, że niewątpliwie umorzenie należności ZUS ma charakter wyjątkowy, zależy od zaistnienia szczególnych przypadków przewidzianych w przepisach prawa, stanowi odstępstwo od reguły płacenia składek. Nie można przy tym pomijać zasady wyrażonej w art. 2a u.s.u.s., z którego to przepisu wynika obowiązek równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, stan cywilny oraz stan rodzinny. W myśl art. 2a ust. 2 pkt 2 tej ustawy zasada równego traktowania dotyczy w szczególności: obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 406/14, LEX nr 1775041). Tym samym za niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, w tym głównie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w 2003 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia należności składkowych. Postępowanie wykazało bowiem brak przesłanki do umorzenia należności składkowych. Z tych też wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.