II SA/Po 274/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi L. K. i Ł. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Dnia [...] kwietnia 2013 r. spółka A spółka jawna z siedzibą w P. (dalej: "Inwestor") wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla budynku usługowego – restauracji kat. [...], zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w B., gmina T. (dalej: "Inwestycja" lub "Restauracja"). Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta P. udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę nr [...], jednakże odwołanie od ww. decyzji wnieśli Ł. K. i L. K. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, iż w jego ocenie Ł. K. i L. K. nie są stronami przedmiotowego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na tę decyzję wnieśli Ł. K. i L. K. W międzyczasie, na podstawie pozwolenia na budowę i po zgłoszeniu przystąpienia do robót, Inwestor rozpoczął realizację Inwestycji. Po zakończeniu robót budowlanych Inwestor uzyskał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Tymczasem, wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1131/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r. znak [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania Ł. K. i L. K. od decyzji o pozwoleniu na budowę dla Inwestycji, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że Inwestor dnia [...] maja 2014 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. W związku z tym Wojewoda wyraził pogląd, że w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Ł. K. i L. K. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] maja 2014 r., udzielającą Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku Restauracji. W dniu [...] grudnia 2014 r. PINB, działając na wniosek z dnia [...] listopada 2014 r., wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowania budynku Restauracji. Jednocześnie, działając na podstawie art. 152 K.p.a. PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie Inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wstrzymującej wykonanie decyzji własnej organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności z art. 152 K.p.a. Organ pierwszej instancji przypomniał, że decyzja PINB z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie Inwestycji została wydana w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2013 r., która została uchylona ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. W związku z tym istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja PINB zostanie uchylona, a w jej miejsce, zgodnie z art. 151 K.p.a. zostanie wydana inna decyzja. Powyższe rozstrzygnięcie (postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] maja 2014 r.) stało się przedmiotem zażalenia Inwestora. Na skutek przedmiotowego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że reguła określona w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane"), mówiąca, że stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest inwestor, znajduje również zastosowanie w przypadku wznowienia tegoż postępowania. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, stroną we wznowionym postępowaniu może być tylko Inwestor. Zdaniem organu odwoławczego, reguła określona w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie doznaje ograniczeń w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że stroną we wznowionym postępowaniu również może być jedynie Inwestor, nawet w przypadku spełnienia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Ł. K. i L. K. (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem WWINB i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego i art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 K.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Skarżących, okolicznością, która powinna uzasadniać przyznanie skarżącym przymiotu strony w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest fakt uchylenia w dniu [...] października 2014 r. przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę Restauracji. Skarżący podkreślili, że ograniczenie kręgu podmiotów, którym przyznaje się przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, którego podstawą jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje swoje uzasadnienie jedynie w sytuacji, w której inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Reasumując, odmawiając Skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym, w przedmiocie wznowienia tegoż postępowania, WWINB dokonał bezprawnego pozbawienia Skarżących udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontroli legalności spornej Inwestycji, czym naruszył również zasady ogólne prawa administracyjnego. Po zapoznaniu się z treścią powyższej skargi, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" pełnomocnik uczestnika postępowania – Inwestora – zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie, wnosząc o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. W pierwszej kolejności Inwestor odniósł się do bezzasadności wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku Restauracji na wniosek Skarżących. Zdaniem Inwestora, orzecznictwo sądów administracyjnych przytoczone przez Skarżących w uzasadnieniu skargi nie jest, wbrew twierdzeniom tam podniesionym, orzecznictwem przemawiającym za tym, że Skarżący powinni byli zostać uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku z dnia [...] maja 2014 r., a więc w konsekwencji również za stronę postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tej decyzji. Zdaniem Inwestora, nie ulega wątpliwości, że skoro w analizowanej sprawie uzyskano pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu wykonania Inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, to zastosowanie do określenia kręgu stron tego postępowania znajduje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Inwestor podkreślił, że skoro pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego miał w niniejszej sprawie zastosowanie, na co zasadnie zwrócił uwagę WWINB w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Inwestora, nie mają racji Skarżący twierdząc, że okolicznością, która uzasadnia przyznanie im przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie jest fakt uchylenia w dniu [...] października 2014 r. decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku Restauracji. W świetle przytoczonego w piśmie orzecznictwa Skarżący nie byli stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku Restauracji, a w konsekwencji nie są również stroną w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tego pozwolenia. Odrębną kwestią pozostaje, że z uwagi na uchylenie pozwolenia na budowę budynku Restauracji, po wydaniu pozwolenia na użytkowanie tego budynku w sprawie zachodziła podstawa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie w związku z czym w dalszej kolejności PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wznowił z urzędu postępowanie w tym zakresie. Nie zmienia to jednak faktu, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo WWINB zwrócił uwagę organu pierwszej instancji na wadliwość wszczętego na wniosek Skarżących postępowania i uznał, że w wadliwie wszczętym postępowaniu wznowieniowym (wszczętym na wniosek niepochodzący od strony), które powinno podlegać umorzeniu, brak jest prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na użytkowanie dla budynku Restauracji, a zatem należało uchylić postanowienie w przedmiocie wstrzymania jego wykonania. Na koniec Inwestor wskazał, że trzeba odróżnić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku i postępowania wznowieniowego dotyczącego drugiego z nich. Zdaniem Inwestora, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia WWINB, Sąd powinien mieć na względzie szerszy kontekst sprawy oraz wziąć pod uwagę okoliczność, że w istocie nie doszło do bezprawnego pominięcia stanowiska Skarżących w odniesieniu do zrealizowanej przez Inwestora inwestycji. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2015 r. stawili się pełnomocnicy Skarżących i Inwestora, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wywodząc, jak w dotychczasowych pismach procesowych. Pełnomocnik Inwestora podniósł ponadto, że organ wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie wznowienia z urzędu pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie WWINB z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] uchylające zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] (poprzez które wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji własnej PINB z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej Inwestycji) i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, albowiem WWINB niesłusznie uchylił postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. Istota sporu w sprawie poddanej sądowej kontroli sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, a dotyczącym udzielenia Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku Restauracji. Chociaż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji własnej z dnia [...] maja 2014 r., to Sąd, z uwagi na charakter sprawy – jak również decyzję organu odwoławczego – zobligowany jest do zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie możliwości przyznania Skarżącym przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, które dotyczy udzielenia Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku Restauracji. Zgodnie z art. 28 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest Inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a.. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/11 i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podkreśla, że wykładnia językowa przepisów prawnych ma elementarne znaczenie w procesie odtwarzania – dekodowania – norm prawnych, a wykładnia systemowa bądź celowościowa powinny stanowić jedynie uzupełnienie wcześniej przeprowadzonej wykładni językowej. Tym niemniej – w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy – Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 15 maja 2014 r. o sygn. akt II OSK 2998/12, w którym NSA wskazał, że "(...) w nadzwyczajnych trybach postępowania udzielona została ochrona prawna jednostce mającej interes prawny w zaskarżeniu wadliwych decyzji administracyjnych. Uzasadnia to oparcie wykładni art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane na wykładni nieograniczającej się wyłącznie do wykładni językowej, ale też uwzględniającej wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazywało przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazywała uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej. Przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane należy zatem odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy – Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności." (publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pełnomocnik Inwestora wskazał, że trzeba odróżnić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku i postępowania wznowieniowego dotyczącego drugiego z nich. Zdaniem Sądu, bez wątpienia, powyższe postępowania są postępowaniami odrębnymi. Jednakże, godzi się w tym miejscu zauważyć, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowania te, choć odrębne, są zatem ze sobą powiązane (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3048/12; z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12; z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 492/11 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sprawie poddanej sądowej kontroli nie mogą także znaleźć uznania argumenty Inwestora, że Sąd powinien mieć na względzie szerszy kontekst sprawy oraz wziąć pod uwagę okoliczność, że w istocie nie doszło do bezprawnego pominięcia stanowiska Skarżących w odniesieniu do zrealizowanej przez Inwestora Inwestycji. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze cały jej kontekst i na tej podstawie doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, albowiem w sposób nieuprawniony dąży do pozbawienia Skarżących możliwości bycia stroną w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie budynku Restauracji, czym naruszono także przepisy postępowania – art. 10 i art. 28 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu