I OZ 1623/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 817/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w sprawie ze skargi T.L. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji postanawia oddalić zażalenie. T.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego przez organ, a w przypadku gdyby organ nie uwzględnił wniosku, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 817/15 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu postanowienia podał, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 s. 166-168). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami, potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) nie przewidują – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno na wniosku skarżącego, jak i materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz ocenić, czy występują przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a., a nie w oparciu o subiektywnie sformułowane przez stronę przesłanki, które nie znajdują oparcia w przepisach ustawy. Konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza, że sąd w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu miałby się domyślać lub przewidywać, jakie jest realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt FZ 474/04 oraz z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. akt FZ 267/04). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Nie podał żadnych faktów i okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek potrzebnych do wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody. Uprawdopodobnienie istnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia spoczywa na stronie skarżącej i nie może polegać na sformułowaniu w skardze samego wniosku i przytoczeniu podstawy prawnej, ale winno wskazywać na konkretne, poważne skutki wykonania tego aktu, w szczególności dla sytuacji finansowej skarżącego. Brak zatem wykazania potencjalnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub wywołania trudnych do odwrócenia skutków, grożących stronie skarżącej w przypadku wykonania zaskarżonego rozkazu, uniemożliwił pozytywne rozstrzygnięcie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu nie jest uzależnione od oceny zasadności samej skargi. W postępowaniu o ochronę tymczasową, sąd nie mógł badać prawidłowości postępowania administracyjnego, gdyż niweczyłoby to kontrolę sądową legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem podejmowane jest na wstępnym etapie postępowania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia T.L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 49 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w sytuacji, gdy Sąd stwierdził, że skarżący nie wskazał okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.; - art. 61 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezasadne niezastosowanie i tym samym nieodniesienie się przez organ do zamieszczonego w skardze do Sądu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego, co skutkowało jego nierozpoznaniem; - art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w momencie, kiedy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego jest logiczną konsekwencją złożonej skargi i wynika bezpośrednio z treści uzasadnienia; - art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewłaściwym przedstawieniu stanu faktycznego oraz niezbadaniu informacji przedstawionych przez stronę w kontekście całej sprawy, pominięciu argumentów skarżącego przemawiających za uwzględnieniem wniosku i lakonicznym stwierdzeniu, że skarżący wniosku nie uzasadnił. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Złożenie wniosku nie oznacza jednak automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd może zatem wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 p.p.s.a., ale tylko wówczas, jeżeli realne jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym ocena tych przesłanek pozostawiona jest uznaniu sądu. Ciężar dowodu w zakresie wykazania w/w okoliczności spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania takiego aktu lub czynności strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OZ 848/13 oraz z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I OZ 744/14). Wobec powyższego stwierdzić należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – niewezwanie przez Sąd pierwszej instancji do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego nie narusza art. 49 § 1 p.p.s.a. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, iż w pierwszej kolejności wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego nie został rozpatrzony przez organ na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a., bowiem nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Ubocznie należy wyjaśnić, iż w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie widzi żadnych podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, bowiem w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił swojego wniosku, a w konsekwencji nie wykazał, na czym konkretnie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków miałoby polegać. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, gdzie wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt II FZ 223/10, z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 73/11, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2988/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Okoliczności te – wbrew twierdzeniu skarżącego – w żaden sposób nie wynikają z treści uzasadnienia skargi, zaś zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 3 czerwca 2015 r. nr 1914 Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, mijałoby się z celem tej instytucji. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 61 § 3 p.p.s.a., jak również art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ szkoda poniesiona przez skarżącego nie ma charakteru nieodwracalnego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W świetle zaś art. 42 ust. 4 i 5 powołanej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo uposażenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, tj. policjantowi, który w razie przywrócenia do służby, mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu, zawartego w odpowiedzi na zażalenie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach, na podstawie art. 209 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach.