II SA/Lu 1016/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Sygn. [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 15 września 2014 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 5 czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą K. M. zwrotu części nieruchomości, położonej w L. u zbiegu al. [...] i al. [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 7 lipca 1972 r., Rep. A Nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] o pow. 335 m2, aktualnie wchodzącej w skład działki nr [...] ([...]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, której dotyczył wniosek odwołującej się, albowiem, jak wykazało postępowanie, objęta wnioskiem o zwrot część dawnej nieruchomość - działki nr [...] o pow. 335 m2, stanowi część drogi publicznej - skrzyżowania drogi krajowej nr [...] - al. [...] oraz drogi powiatowej – al. [...]. Organ wskazał, że nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, gdyż w myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa - drogi krajowe zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Droga publiczna nie może więc stanowić własności innych podmiotów poza wymienionymi, a tym bardziej osób fizycznych, na przykład spadkobierców poprzedniego właściciela. Takie nieruchomości nie mogą być zatem przedmiotem obrotu, w tym zwrotu na rzecz byłego właściciela, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu drugiej instancji, zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "droga" obejmuje budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że skoro wnioskowana do zwrotu część o pow. 335 m2 dawnej działki nr [...], będąca obecnie częścią ewidencyjnej działki nr [...], stanowi pas zieleni drogowej z podziemną infrastrukturą, będący integralną częścią drogi publicznej, nie może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniej właścicielki. Skargę na tę decyzję złożyła K. M., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie: - art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej także: "u.g.n.") w związku z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wskutek wadliwej wykładni pojęcia "drogi publicznej" oraz "pasa drogowego" i przyjęcie, że objęta wnioskiem część nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia; - art. 7, 8, 11 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że wspomniana nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r.) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W dnia 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), na mocy której wspominany art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. uzyskał następujące brzmienie: "2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". W świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu granicznego, stanowiącego część sporządzonej w niniejszej sprawie dokumentacji geodezyjno-prawnej (zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu 4 grudnia 2002 r. pod nr [...]), wynika, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa od skarżącej stanowiła uprzednio działkę nr [...], która w dniu sporządzania tej dokumentacji wchodziła w skład działki nr [...] o pow. 0,4759 ha, oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "DR". Objęta wnioskiem o zwrot część dawnej działki nr [...], wykazana została w tym operacie jako działka nr [...] o pow. 0,0335 ha, stanowiąca część pasa drogowego to jest: pobocze al. [...] i al. [...] w L. (k. 139-150 akt adm. tom I). Nie budzi również wątpliwości, że pozostała część wywłaszczonej nieruchomości, która nie została objęta wnioskiem, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0123 ha, stanowi jezdnię i chodnik. Przez działkę nr [...], jak wynika to z mapy sytuacyjno-wysokościowej, przebiega uzbrojenie podziemne w postaci kanalizacji deszczowej, sanitarnej, telefonicznej i kabli niskiego napięcia (k. 137 akt adm. tom I). Zgodnie z wyrysem i wypisem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część I, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. ([...]), wspomniana działka, znajdująca się w L. przy al. [...], położona jest w liniach regulacyjnych i stanowi układ komunikacyjny ulic: al. [...] – al. [...]: KJDGP - ulice główne ruchu przyspieszonego - 45-50 m i KDG - ulice główne - 30-50 m. Z akt administracji obu instancji wynika również, że wspomniana nieruchomość stanowi obecnie część ewidencyjnej działki nr [...] (obr. 42, ark 11) i w całości wchodzi w skład skrzyżowania drogi krajowej nr [...] - al. [...] oraz drogi powiatowej nr [...] - al. [...] (pismo Z. L. Wydziału Zarządzania Drogami z dnia 12 maja 2014 r., znak: [...]; k. 299-303 akt adm. tom II). Nadto, stosownie do uwag zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 989/03, organy administracji wyjaśniły, że nieruchomość sąsiednia w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej, oznaczona numerem [...] o pow. 482 m2, stanowiła własność H. B., który wykorzystywał tę część spornej nieruchomości jako dojazd do swojej posesji oraz zamieszczał reklamy, jednakże w dniu 14 lipca 2004 r. sprzedał on tę nieruchomość Gminie L. z przeznaczeniem pod poszerzenie A. S. P. (akt notarialny Rep. A Nr [...]; k. 218-223 akt adm. tom II). Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać, że skoro nieruchomość, której dotyczył wniosek do zwrotu, nie została przeznaczona bezpośrednio pod budowę drogi, to winna ona zostać skarżącej zwrócona. Podkreślenia wymaga, że jak prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji pojęcie pasa drogowego jest pojęciem znacznie szerszym od drogi i jego rozumienie – co do zasady – można sprowadzić do stwierdzenia, że stanowi on grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla, jaką jest droga. W świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Drogą zaś, stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pojęcie "budowli" zostało określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), której art. 3 pkt 3 stanowi, że budowlę oznacza "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Oznacza to, że droga stanowi budowlę charakteryzującą się specyficznym przeznaczeniem - wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego oraz lokalizacją w pasie drogowym. Trafnie zwrócił również uwagę organ pierwszej instancji, odnosząc się do twierdzeń skarżącej, na pojęcie "linii rozgraniczających drogę", które zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), oznacza granice terenów przeznaczonych na pas drogowy (pasy drogowe) ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Inaczej mówiąc, są to linie podziału nieruchomości obejmujące teren niezbędny dla realizacji inwestycji drogowej oraz dla istniejącego uzbrojenia terenu. Niewątpliwie zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę. Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, zieleń przydrożną stanowi roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Oczywistym jest więc, że "zieleń przydrożna", to jest roślinność znajdująca się w pasie drogowym, stanowi istotny element drogi publicznej, skoro mieści się ona w liniach rozgraniczających drogę, a nadto spełnia opisane wyżej zadania związane z umożliwieniem prawidłowego i bezpiecznego użytkowania drogi publicznej odpowiedniej kategorii. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że teren, którego zwrotu domaga się skarżąca, stanowi tereny zielone (zieleń przydrożną). Nie budzi wątpliwości, że tereny zielone, zlokalizowane na gruncie będącym byłą własnością skarżącej, spełniają wskazane wyżej funkcje ochronne, stanowiąc integralną część pasa drogowego alei [...] w L. (drogi powiatowej), a dodatkowo mieszczą się w liniach regulacyjnych tej ulicy. Taki stan rzeczy, jak zasadnie wskazał organ pierwszej instancji, istniał w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot nieruchomości (11 kwietnia 1997 r.) oraz w dacie orzekania przez organy obu instancji. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem stwierdziły organy administracji obu instancji, że nieruchomość, której zwrotu domagała się skarżąca, stanowi część drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w takiej sytuacji nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenia obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, o niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wskazanych w art 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem – jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie sprzedaży nieruchomości, lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 640/10). Uzasadnione jest zatem stanowisko organów administracji, który wskazały, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uniemożliwiające orzeczenie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy zrealizowany został na niej cel wywłaszczenia. Niezależnie od tego wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie jest oczywistym, że cel, na jaki wykupiono aktem notarialnym, z dnia 7 lipca 1972 r., nieruchomość, którym była budowa ul. [...] (obecnie al. [...]), został zrealizowany, a na niezwróconej skarżącej jej części wchodzącej w skład działki nr [...] znajduje się aktualnie pas zieleni, stanowiący część pasa drogowego. Podkreślić przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić zatem należy, że organy ustaliły należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., a organ odwoławczy – także art. 136 K.p.a., czemu dały wyraz w uzasadnieniu swych decyzji, które odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.