II SAB/Rz 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] do rozpoznania odwołania skarżącego B. S. z dnia 23 sierpnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 112/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B.S. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium, w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 marca 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B.S. na bezczynność Kolegium w przedmiocie nierozpoznania jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], którą orzeczono o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinków gazociągu [...], relacji S. – P. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w mieście K. obręb K. Sprawa z powyższej skargi zarejestrowana została pod sygn. akt: II SAB/Rz 14/14. B.S. złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie: art. 28 i art. 29 w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), zw. dalej k.p.a. przez niepełne oznaczenie stron postępowania administracyjnego w wydanej decyzji oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w zw. z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej "ustawą" poprzez ich niezastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającego na braku wszechstronnego rozważanie zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, a także niepełne uzasadnienie zasadności wydania zaskarżonej decyzji Pismem z dnia [...] września 2013r., nr [...], Kolegium wezwało skarżącego do usunięcia braku podania z dnia 23 sierpnia 2013r. (odwołania), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez podanie zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. W odpowiedzi na wezwanie B.S. w piśmie z dnia [...] października 2013r. wyjaśnił, że złożone przez niego odwołanie zawiera wszystkie elementy objęte wezwaniem. Streścił zawarte w odwołaniu zarzuty oraz wyjaśnił, że z odwołania wyraźnie wynika, że żąda uchylenia decyzji I instancji. Co do dowodów, które potwierdzają jego żądanie wskazał, że znajdują się one w materiale sprawy i zostały opisane i powołane w poszczególnych punktach opisujących zarzuty. Kolegium pismem z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], poinformowało B.S. o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania wyjaśniając, że nie zawiera ono określenia istoty zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. skarżący, działając na postawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na uchybienie treści art. 35 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie jego odwołania i niewydanie decyzji administracyjnej. Kolegium w piśmie z dnia [...] stycznia 2014r. podtrzymało swoje stanowisko w zakresie pozostawienia odwołania B.S. bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Kolegium w zakresie nierozpatrzenia ww. odwołania z dnia [...] sierpnia 2013r. zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia wniesionego odwołania i wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; zobowiązanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego wskazując, że w piśmie z dnia [...] września 2013r., którym wezwało B.S. do usunięcia braku odwołania poinformowano między innymi, że sformułowanie istoty żądania, będącego przedmiotem odwołania, polega na określeniu przez wnoszącego odwołanie, w jaki sposób i w jakim zakresie powinna zostać zweryfikowana decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Pouczono, że koniecznym jest dokładne sprecyzowanie istoty i zakresu żądania, przez co należy rozumieć żądanie merytoryczne co do treści rozstrzygnięcia oraz żądanie procesowe co do sposobu rozstrzygnięcia oraz wskazanie konkretnych dowodów potwierdzających to żądanie. Zawarte w odwołaniu oraz w jego uzupełnieniu żądanie ograniczało się tylko do żądania uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Mając na uwadze powyższe SKO stwierdziło, że zawarty w skardze zarzut o nienależytym i niewyczerpującym informowaniu, jakie braki zawiera odwołanie jest nieprawdziwy. Kolegium zawiadamiając B.S. pismem z dnia [...] listopada 2013r. o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania, przedstawiło szczegółowo powody takiego sposobu załatwienia sprawy. Ustosunkowując się zatem do zarzutu bezczynności oraz argumentacji zawartej w skardze, Kolegium stwierdziło, iż skarga nie jest uzasadniona. Obecny na rozprawie P.B.S. - pełnomocnik skarżącego B.S. sprecyzował skargę i podał, że przedmiotem skargi jest pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], którym pozostawiono odwołanie B.S. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zmiana przedmiotu zaskarżenia stała się podstawą do zakreślenia sprawy w repertorium SAB i prowadzenia jej pod sygnaturą II SA/Rz 480/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 480/14 po rozpoznaniu skargi B.S., stwierdził nieważność postanowienia Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania oraz zasądził od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B.S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd w pierwszej kolejności rozstrzygnął kwalifikację przedmiotu zaskarżenia. Uznał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bezczynność, a jest nim pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W treści tego pisma organ wskazał bowiem, że pozostawia się bez rozpoznania podanie z dnia [...] sierpnia 2013r. (odwołanie) od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. znak: [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego wobec nieusunięcia braków podania (odwołania). Sąd powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013r., sygn. akt I OPS 2/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, jednak nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe, gdy dotyczy to postępowania przed organem I instancji, na co wskazuje możliwość (poza przypadkiem ograniczenia terminem prawa materialnego) ponowienia wniosku o wszczęcie postępowania. Odwołanie, jest szczególną formą podania, które może być wniesione od nieostatecznej decyzji w ustawowym terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji I instancji, a to powoduje, że nie można go ponawiać w dowolnym czasie. W przypadku wystąpienia wielu stron postępowania i rozpoznaniu ich odwołań, organ II instancji wydaje decyzję, która jest decyzją ostateczną, zamykającą tok instancji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwyczajnym. Natomiast, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje tylko jedna strona, to skutkiem pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd przyjął, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe pozostawienie odwołania bez rozpoznania w formie pisma, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ocena warunków formalnych odwołania, a w szczególności odwołania od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które winno spełniać również wymogi wynikające z art. 53 ust. 6 ustawy może przyjąć jako formę procesową postać postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Regulacja zawarta w art. 134 k.p.a. jest regulacją wyczerpującą, gdyż wymienia rozstrzygnięcia jakie może podjąć organ odwoławczy dokonując formalnej kontroli odwołania. Z tych przyczyn Sąd stanął na stanowisku, że brak koniecznych wymagań formalnych w odwołaniu powoduje wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania, które kończy postępowanie odwoławcze, ale bez merytorycznej kontroli decyzji I instancji. Sąd rozważał, czy pismo, którym Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostawił odwołanie bez rozpoznania spełnia warunki do uznania go za orzeczenie, którym na gruncie postępowania administracyjnego jest postanowienie albo decyzja. Sad uznał, że orzeczenie (pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013r.), którego wyeliminowania domaga się skarżący spełnia minimum warunków do uznania je za postanowienie, bowiem zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sposobie rozpoznania odwołania oraz podpis osoby reprezentującej ten organ. Sąd mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) stwierdził, że rozpoznanie odwołania przez Kolegium może nastąpić wyłącznie w składzie trzyosobowym. W takim przypadku jednoosobowe działanie prezesa kolegium Sąd uznał za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane również z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a., bowiem przepis ten nie zna postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Ponadto wymogi formalne stawiane odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą prowadzić do ograniczenia jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do instancyjnej kontroli decyzji. W ocenie Sądu istota sprawy i zakres żądania zostały w odwołaniu wystarczająco jasno określone, przez co nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania odwołania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2014r., sygn. akt II OSK 2122/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Rz 480/14. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego była bezczynność SKO w zakresie nierozpatrzenia odwołania z dnia [...] sierpnia 2013r. Skarżący domagał się od Sądu Wojewódzkiego usunięcia tej bezczynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, 50 § 1, 52 § 2 i 54 § 1 p.p.s.a., zarzucając w uzasadnieniu skargi, że w piśmie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczegoo z dnia [...] listopada 2013r. informującym o pozostawieniu odwołania bez biegu zabrakło pouczenia o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 podkreślił, że w przypadku takim służy skarga na bezczynność organu. Wskazując na ponad 6-miesięczną bezczynność organu, skarżący wnioskował o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z treści i uzasadniania skargi wynikało więc jednoznacznie, że skarżący domaga się usunięcia bezczynności organu i zastosowania środków z art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice orzekania sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013r. uznając je za postanowienie, czyli akt administracyjny, a następnie bez powiadamiania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o zmianie przedmiotu skargi rozpoznał sprawę - jak przyjął - ze skargi na to pismo. To oznacza, że Sąd Wojewódzki nie tylko rozpoznał inną sprawę w znaczeniu przedmiotowym, przyjął bowiem, że przedmiotem zaskarżenia nie była bezczynność organu, a akt indywidualny wydany wadliwie przez ten organ, ale i pozbawił stronę przeciwną prawa do wypowiedzi w tej kwestii i zajęcia stanowiska. Kolegium nie zostało w ogóle powiadomione, ani o zmianie przedmiotu sprawy i rozpoznaniu skargi na ww. postanowienie. Obowiązek prawidłowego zawiadomienia przez sąd uczestników postępowania o rozprawie, tak aby każdemu z nich umożliwić w niej udział, także wtedy, gdy stawiennictwo na rozprawę nie jest obowiązkiem, stanowi gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. Naruszenie tego obowiązku przez niezawiadomienie strony, w tym przypadku o zmianie przedmiotu skargi, a co za tym idzie zmianie przedmiotu sprawy, musi być potraktowane jako pozbawienie strony możności obrony swych praw, skutkujące nieważnością postępowania. Ponadto Sąd Wojewódzki, przyjmując że sprawa dotyczy skargi na postanowienie, a nie bezczynność organu (nie oceniając na tym etapie sprawy trafności i argumentacji uzasadnienia wyroku), nie przeprowadził żadnego badania celem ustalenia terminu w jakim akt taki mógłby zostać zaskarżony do sądu, a także czy wyczerpano drogę jego zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podane wyżej okoliczności należy ocenić jako istotne naruszenie praw strony, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zmianami). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków odwoławczych rozumie się wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zażalenie takie strona złożyła w dniu 13 stycznia 2014r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności nowelą obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011r. i dodał w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości". Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. W zakresie przewlekłości chodzi o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie, którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43). Bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11). Po myśli art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w świetle § 3 tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1), a ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Stosownie do dyspozycji art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Takim przepisem szczególnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, jest art. 53 ust. 6 ustawy stanowiąc, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Przepis wskazany powyżej wprowadził zatem dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w stosunku do warunków wynikających z art. 128 k.p.a. Dokonanie wykładni przepisu art. 53 ust. 6 ustawy prowadzi do konkluzji, że poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji, należy wymienić wadliwości związane z konkretnym naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Wadliwości te winny mieć, w szczególności charakter kwalifikowany. Zarzutów nie można ograniczyć tylko do wskazania podstawy prawnej, lecz należy uzasadnić i wykazać powiązanie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa lub np. wadliwym ustaleniem stanu faktycznego. Z kolei przez wskazanie istoty i zakresu żądania należy rozumieć żądanie merytoryczne co do treści rozstrzygnięcia oraz żądanie procesowe co do sposobu rozstrzygnięcia. Trzecim wymogiem jest wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. W tym wypadku wystarczającym jest aby strona odwołująca wskazała konkretne dowody potwierdzające jej żądanie, zaś już ich przeprowadzenie należy do organu odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Wr 493/08, LEX nr 519845). Skarżący w niniejszej sprawie domagał się stwierdzenia bezczynności w zakresie rozpoznania jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi w tak sformułowanym przedmiocie odwołać należy się do tezy uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 września 2013r., sygn. akt I OPS 2/13, w której NSA, mając na uwadze rozbieżności w orzecznictwie powstałe na tle stosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. sformułował tezę, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Mając na uwadze tak postawioną tezę Sąd stwierdza, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Przystępując zatem do merytorycznej zasadności skargi w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżący jest właścicielem działki objętej przedmiotową inwestycją, a zatem nie ulega wątpliwości, iż wydana w niniejszym postępowaniu decyzja dotyczy jego interesu prawnego, co daje jej legitymację do bycia stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co zresztą nie było przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie. Z brzmienia wniesionego odwołania wynika, iż odwołujący podniósł stosowne zarzuty pod adresem objętej odwołaniem decyzji. Kierując się bowiem przysługującej jej z mocy prawa (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy) uprawnieniem do ochrony własnego interesu prawnego, zakwestionował wprost planowany przebieg inwestycji wskazując, że naruszy jego interes faktyczny poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji na jego działce. Kwestia prawidłowego wskazania zarzutów pod adresem decyzji także nie była przedmiotem sporu. Spornym zagadnieniem jest ustalenie, czy skarżący w odwołaniu i piśmie uzupełniającym odwołanie określił, po pierwsze, istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz, po drugie, czy wskazał dowody uzasadniających to żądanie. Formułując odpowiedź na tak postawione pytanie w jego pierwszej części stwierdzić należy, że odwołujący określił istotę i zakres swojego żądania, wskazując wprost, że wnosi o jej uchylenie w całości. Na tym tle za nieuprawnione i nieuzasadnione uznać należy odmienne stanowisko organu II instancji. Odnosząc się do drugiej części spornego zagadnienia podnieść należy, że spełnienie wymogu wskazania dowodów uzasadniających żądanie należy oceniać w powiązaniu z treścią podniesionych zarzutów i ich charakterem, mając na uwadze, czy zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego czy też procesowego. Obszerne uzasadnienia odwołania zawierało zarzut naruszenia art. 28 i art. 29 ustawy w związku z art 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postępowania i nieprawidłowe określenie, że decyzję otrzymują pozostałe strony postępowania, co przy brak załącznika (rozdzielnika) do decyzji uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu. Jako dowód powołano decyzję organu I instancji. Bez wątpienia odwołujący w powyższym zakresie uczynił zadość wymaganiom co do formy odwołania. W uzasadnieniu do kolejnego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 iw zw. z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej w Gminie [...] – obręb K. o nr ewid. 588 odwołujący podniósł, że planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości mimo, że istnieją inne możliwości przebiegu linii, które zapewnią najmniejszy konflikt między interesem społecznym i interesem jednostki. Uzasadniając naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy wskazał na brak analizy stanu faktycznego i prawnego oraz brak załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część, co przesądza o jej niekompletności i nasuwa wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy. Jako dowód powołał swoje pismo z dnia [...] czerwca 2013r., w którym wyjaśnił dlaczego planowany przebieg inwestycji wpływa na jego plany inwestycyjne i przedstawił propozycję innego przebiegu gazociągu przez jego działkę. Trudno wymagać jakichkolwiek innych dowodów w zakresie podniesionego powyżej zarzutu, skoro sam zarzut odwołuje się do treści decyzji objętej odwołaniem i treści wskazanego wyżej pisma. Podobnie w odniesieniu do kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającego na braku wszechstronnego rozważanie zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, a także niepełne uzasadnienie zasadności wydana zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do domagania się od odwołującego wskazania dowodów w powyższym zakresie, skoro ocena zasadności zarzutu, z uwagi na jego procesowy charakter, musi opierać się na dokumentach zalegających w aktach sprawy. Zatem takie sformułowanie odwołania czyni zadość wymogom formalnych jakie powinno ono spełniać, określonym w treści art. 53 ust. 6 ustawy. W świetle powyższego, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w sprawie uznać należy za zbyt rygorystyczne, a przede wszystkim nie uzasadnione na gruncie art. 53 ust. 6 ustawy. Nieuzasadniony rygoryzm stanowiska Kolegium w konsekwencji doprowadził zaś do zamknięcia stronie skarżącej drogi do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Powyżej przedstawione okoliczności dają podstawę do zobowiązania organu w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 149 § 1 P.p.s.a. do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając taki termin sąd uznał, że będzie on wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 2 in fine P.p.s.a stwierdził nadto, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podzielając poglądy wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014r., sygn. akt II SAB/Wr 42/14 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, dostępnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Sąd uznał, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza o tym znaczne przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz to, ż organ wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszył treść obowiązku wynikającego z przepisu art. 35 k.p.a. O kosztach w pkt III sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 15 k.p.a., dokonać oceny podniesionych przez stronę odwołującą zarzutów, w kontekście ich wpływu na zgodność z prawem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.