I SA/Kr 1203/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Miejskiej w Grybowie z dnia 9 października 2013 r. Nr XXXIII/199/2013 w sprawie ustalenia wzorów deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Informacja o migracji osób objętych opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości położonej na terenie Miasta Grybowa". Pismem datowanym na 15 czerwca 2015 r. Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Grybowie nr XXXIII/199/2013 z dnia 9 października 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta Grybowa. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) przez nałożenie na składającego deklarację w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Informacja o migracji osób objętych opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości położonej na terenie Miasta Grybowa" obowiązku podawania imienia i nazwiska osób zamieszkujących nieruchomość położoną na terenie Grybowa, jak również imienia i nazwiska oraz aktualnego miejsca zamieszkania osób, które nie zamieszkują już na terenie nieruchomości w stosunku do poprzednio złożonej deklaracji, podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W ocenie Prokuratora przedmiotowa uchwała, w zakresie w jakim nakłada na składającego deklarację obowiązek podania opisanych wyżej danych jest sprzeczna z prawem. Prokurator podniósł, że dane wymagane w załączniku do przedmiotowej uchwały, jak wskazanie imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość na terenie Grybowa jak również wskazanie imienia i nazwiska oraz aktualnego adresu osób, które już nie zamieszkują na terenie nieruchomości w stosunku do poprzednio złożonej deklaracji nie są danymi niezbędnymi do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie ma bowiem potrzeby podawania imion i nazwisk pozostałych osób zamieszkujących daną nieruchomość na terenie miasta, jak również imion i nazwisk oraz adresu osób, które już nie zamieszkują tej nieruchomości, albowiem do naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczającym jest podanie jedynie liczby domowników. Na poparcie powyższego stanowisko Prokurator powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. I SA/Kr 544/15, w którym Sąd stwierdził, że to nie dane osobowe, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia opłaty. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celem, niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. Prokurator nadmienił, że prezentowane stanowisko jest zgodne z kształtowaną obecnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.06.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 653/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.04.2015 r. sygn. akt I SA/Kr 464/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11.10.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 682/13). Tym samym Prokurator uważa, że niniejsza skarga jest uzasadniona, a uchwała powinna zostać w kwestionowanej części uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Grybowie uznała zarzut postawiony przez Prokuratora Rejonowego w Gorlicach za zasadny. Równocześnie wyjaśniono, że zaskarżona uchwała jest obecnie w obrocie prawnym, ale jej uchylenie przewidziane jest na najbliższej sesji, planowanej na sierpień tego roku. Zaskarżona uchwała zostanie zastąpiona inną uchwałą, w treści której nie znajdzie się zapis wskazany w skardze Prokuratora jako nieprawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Grybowie z dnia 9 października 2013 r. nr XXXIII/199/2013 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta Grybowa. Zauważyć należy, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Konstytucyjna struktura aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 ze zm.), który w dacie jej podjęcia stanowił, że Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 1). Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Informacja o migracji osób objętych opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości położonej na ternie Miasta Grybowa" obowiązku podawania imienia i nazwiska osób zamieszkujących nieruchomość położoną na terenie Grybowa, a także wskazania imienia i nazwiska oraz aktualnego miejsca zamieszkania osób, które nie zamieszkują już na terenie nieruchomości w stosunku do poprzednio złożonej deklaracji - nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej. Należy zauważyć, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna, ani żaden inny przepis prawa nie upoważniają rady gminy do zobowiązania osoby składającej deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami przedstawienia takich informacji. Podanie danych dotyczących personaliów mieszkańców poszczególnych nieruchomości niewątpliwie wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Należy zauważyć, że do ustalenia prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami wystarczające jest podanie liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. W rozpatrywanym przypadku informacje wystarczające do ustalenia prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami zamieszczone zostały w rubryce F deklaracji (w części tej rubryki zatytułowanej "Sposób wyliczenia miesięcznej kwoty za gospodarowanie odpadami komunalnymi") gdzie przewidziano miejsce na podanie przez składającego deklarację liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. W dalszej kolejności przewidziano miejsce na wpisanie stawki opłaty oraz iloczynu tych dwóch wartości. Wynik tego działania stanowił w konsekwencji kwotę opłaty za gospodarowanie odpadami. Jak już wyżej wskazano, to te informacje są wystarczające do ustalenia prawidłowej wysokości przedmiotowej opłaty. Słusznie zatem podnosi Prokurator, że podanie spornych danych nie jest ani niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, ani też niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 94 Konstytucji w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo podkreślić należy, że przedmiotem postępowania zainicjowanego skargą złożoną przez Prokuratora było stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Grybowie z dnia 9 października 2013 r. nr XXXIII/199/2013 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta Grybowa. Ewentualne podjęcie nowej uchwały w tym zakresie, czy też uchylenie dotychczas obowiązującej nie czyni bezprzedmiotowym niniejszego postepowania, bowiem do czasu uchylenia uchwały obowiązywała ona przez pewien czas i rodziła skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994r., sygn. akt W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały tj. ex tunc. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 94 Konstytucji w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Podsumowując stwierdzić należy, że Rada Miejska w Grybowie w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Z uwagi na przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części jako naruszającą w chwili jej wydania art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.