II OSK 3072/15

Dnia 21 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 114/15 w sprawie ze skargi A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych uchyla pkt. II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie sprawę przekazuję Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę A., w pkt I zobowiązał Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku strony skarżącej A. z dnia 16 grudnia 2014 r. o udostępnienie akt administracyjnych; oraz w pkt II stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, skarżąca A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta K. w kwestii udostępnienia do wglądu akt sprawy. W ocenie strony skarżącej, bezczynność organu i przewlekłość postępowania polega głównie na niewydaniu przez skarżony organ postanowienia w sprawie odmowy udostępnienia wglądu pełnych akt sprawy pomimo upływu 5 miesięcy od dokonania czynności materialno-prawnej odmowy udostępnia tych akt pełnomocnikowi A.; oraz braku wydania postanowienia pomimo doręczenia mu blisko dwa miesiące temu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wskazującego na obowiązek wydania takiego postanowienia (postanowienie z [...] marca 2015 r., nr [...]). Prezydent nie zaskarżył aktu Kolegium Odwoławczego, był więc nim związany, a ponadto zajmował stanowisko, że w sprawie nie wydał postanowienia o odmowie przedstawicielowi A. wglądu w akta sprawy. Ponadto niezależnie od formy odmowy udostępnienia akt sprawy, w ocenie skarżącej A., odmowa ta nie była uzasadniona merytorycznie. Przedmiotem sprawy, w której zawnioskowano o udostępnienie akt są warunki zabudowy dla inwestycji. W tego rodzaju sprawach organ zobowiązany jest w decyzji kończącej sprawę wskazać, czy planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na interes osób trzecich np. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Ograniczenie takie powstanie w stosunku do należących do A. działek nr [...] i [...], jaki niewątpliwe spowoduje zagospodarowanie terenu inwestycji, skoro zgodnie z opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dostęp inwestycji do drogi publicznej (ul. [...]) odbywać się ma poprzez drogi wewnętrzne (jedyna droga wewnętrzna mogąca częściowo skomunikować teren inwestycji z drogą publiczną przebiega przez będącą własnością A. działkę nr [...]). Ponadto podniesiono, że nie cała ul. [...] jest drogą publiczną, a część nie mająca takowego przymiotu, przez którą musi przebiegać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną stanowi ujawnioną w odpowiednich rejestrach współwłasność A.. Obszar inwestycji mógłby posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), jeśliby wnioskodawca posiadał rzeczywisty ustanowiony dostęp do tej drogi własnymi drogami wewnętrznymi lub służebnością, przy czym dostęp poprzez drogi wewnętrzne także musi być legalny, czyli wynikający np. z decyzji (w przypadku dróg wewnętrznych należących do organu wydającego decyzję). A. podniosła, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej (ul. [...]) i nie jest skomunikowany drogami wewnętrznymi z drogą publiczną, w tym z ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie warunków zabudowy organ wskazał między innymi, że pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy W. Z. ograniczył granice terenu inwestycji planowanego zamierzenia, tj. zmienił przebieg granicy terenu po działce nr [...] i wycofał z terenu inwestycji działkę nr [...]. Tytuł inwestycji przyjął brzmienie: "Zagospodarowanie terenu – budowa zielonej ścieżki zdrowia oraz pasa zieleni na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. [...] w K.". W związku z ww. korektą wniosku A. z uwagi na brak interesu prawnego przestało przysługiwać uprawnienie do bycia stroną postępowania, o czym została poinformowana w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. W dniu 16 grudnia 2014 r. w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] już po otrzymaniu informacji, o której mowa powyżej stawił się P. B. pełnomocnik A. w celu zapoznania się z aktami sprawy. Z uwagi na fakt, że A. przestał w przedmiotowym postępowaniu przysługiwać przymiot strony pracownik Wydziału odmówił P. B. wglądu w akta sprawy, co zostało potwierdzone w protokole z dnia 16 grudnia 2014 r. W dniu 23 grudnia 2014 r. wpłynęło zażalenie A. na protokół z dnia 16 grudnia 2014 r. w którym pracownik Wydziału odmówił udostępnienia akt przedmiotowej sprawy P. B. z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Zażalenie wraz z ww. protokołem zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 2 lutego 2015 r., a akta sprawy zostały dosłane na wniosek Kolegium Odwoławczego w dniu 16 lutego 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Następnie A. złożyła zażalenia na bezczynność organu. W dniu [...] maja 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o uznaniu zażalenia na bezczynność organu I instancji za uzasadnione i wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy, tj. 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia organowi I instancji wraz z aktami sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podniesiono ponadto, że Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] zwrócił się pismem z dnia 27 maja 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z prośbą o wypożyczenie na okres 14 dni akt przedmiotowej sprawy w celu wykonania postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], a także przygotowania odpowiedzi na wniesiona za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. skargę. Do dnia dzisiejszego Wydział nie uzyskał żadnej odpowiedzi w tej kwestii oraz nie otrzymał akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/15, powołując się na treść art. 35 K.p.a. i porównując w datę złożenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych (16 grudnia 2014 r.) z datą wniesienia skargi, stwierdził, że w sprawie zachodzi stan bezczynności organu. Z akt sprawy wynika, że po odmowie udostępnienia akt administracyjnych stronie skarżącej, wniosła ona zażalenie na "postanowienie" o odmowie udostępnienia, co do którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jego niedopuszczalność. Kolejnym zażaleniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. strona skarżąca zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy udzielenia wglądu do akt sprawy alternatywnie odmowy wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wglądu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło termin 7-dniowy do załatwienia sprawy. Akta sprawy administracyjnej zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku ze skargą. Sąd stwierdził, że od dnia 16 grudnia 2014 r. do daty wniesienia skargi, Prezydent Miasta K. był bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie akt sprawy. Nie zwalnia z bezczynności organu okoliczność wniesienia zażalenia wymaganego art. 37 § 1 K.p.a. Także i sytuacja przekazania akt do sądu administracyjnego nie może uzasadniać odmowy załatwienia wniosku. Prezydent Miasta K. mógł zwrócić się np. o wypożyczenie akt z sądu administracyjnego, bądź też pracownicy organu I instancji mogli swobodnie przeglądać akt w siedzibie Sądu lub sporządzić ich kserokopie. W tej sprawie zarzucana organowi bezczynność dotyczy kwestii wpadkowej, jaką jest odmowa udostępnienia akt administracyjnych. Załatwienie takiej sprawy nie wymagało przeprowadzania postępowania dowodowego w większym zakresie. Sąd przyjął, że tak długi okres prowadzenia postępowania w okolicznościach tej sprawy nie jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wskazuje jedynie, że nie mógł wykonać postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z daty [...] maja 2015 r. z powodu braku przekazania akt administracyjnych. Sąd tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. wniesienie zażalenia na bezczynność stanowi jedynie warunek formalny prawidłowego wniesienia skargi. W tym zakresie nie ma znaczenia, jakie stanowisko zajął organ wyższej instancji rozpoznając takie zażalenie. Organ, odmawiając jakiegokolwiek podjęcia czynności w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych, naraża się na zarzut bezczynności, w sytuacji, gdy takie czynności powinien podjąć. Rozpoznanie zażalenia na bezczynność połączone z jego uznaniem i zobowiązaniem do wydaniu aktu pod podjęcia czynności jedynie stwierdza fakt, jakim jest bezczynność organu i dąży do jej zakończenia. Sąd przypomniał, że zakończenie postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych może zakończyć się w trojaki sposób: a) poprzez udostępnienie takich akt, b) poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia takich akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., c) poprzez umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony (art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.). Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2679/11). W ocenie Sądu zakreślony termin 14-dniowy na udostępnienie akt sprawy lub wydania stosownego postanowienia będzie w zupełności wystarczający do załatwienia tej wpadkowej sprawy. Sąd podzielił pogląd, że art. 149 § 1 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę prawną zgodnie z którą uwzględnienie skargi na bezczynność polega na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność stanowiła rażące naruszenie prawa albo nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie ze skargi na bezczynność organu administracyjnego sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza oceny czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego uznał, że bezczynność mimo naruszenia prawa, nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto stwierdził, że w tej sprawie odmowa udostępnienia akt nie przybrała żadnej formy procesowej, a tym samym brak podjęcia czynności takiej jak udostępnienie akt administracyjnych nie jest czynnością materialno-techniczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. i z art. 35 § 1-3 K.p.a. polegające na uznaniu, że bezczynność nastąpiła bez rażącego naruszenia prawa pomimo, że działanie organu naruszyło jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, jak również naruszyło obowiązek odmownego rozstrzygania wniosku o udostępnienie akt w formie postanowienia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Sąd pierwszej instancji uznaje, że bezczynność, jaka miała miejsce, nastąpiła bez prażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego jako przedwcześnie sformułowany należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. i z art. 35 § 1-3 K.p.a., ponieważ ocena Sądu I instancji co do tego, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, z uwagi na wady konstrukcyjne uzasadnienia w tym zakresie, nie poddaje się instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarzonego wyroku w tej części nie zawiera wyjaśnienia powodów przyjęcia przez Sąd takiej oceny. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 335/11). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Co innego stwierdzona we wcześniejszym wywodzie Sądu bezczynność Prezydenta Miasta K., a co innego ocena tej bezczynności pod względem rażącego naruszenia prawa. Sąd nawet nie wyjaśnił jakie konkretnie przesłanki kryją się pod tym pojęciem, które zawiera art. 149 § 1 p.p.s.a., jak i nie odniósł tych przesłanek do konktetych okoliczności sprawy, tym bardziej, że stwierdził bezczynność organu. Dokonanie takiej oceny w odniesieniu do normy z art. 149 § 1 p.p.s.a. jest o tyle istotne, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Do przypadków rażącej bezczynności należy zaliczyć przede wszystkim zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyroki NSA: z 19 listopada 2014 r., I OSK 644/14; z 23 września 2014 r., I OSK 463/14). W tej sprawie, z uwagi na treść art. 149 § 1 p.p.s.a. wymagane jest zatem uwzględnienie charakteru sprawy, która co do istoty dotyczy kwestii incydentalnej, wpadkowej, a mianowicie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych, z uwzględnieniem charakteru art. 74 § 2 K.p.a., terminów i obowiązków wynikających z art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego sprawy jaki legł u postaw stwierdzonej przez Sąd i niekwestionowanej aktualnie przez strony postępowania bezczynności Prezydenta Miasta K.. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.