II SA/Sz 537/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi U. K. na zarządzenie Burmistrza D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w D. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza D. na rzecz skarżącej U. K. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] B., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, odwołał U.K. ze stanowiska Dyrektora w D. z dniem 10 lutego 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dalsze wykonywanie funkcji przez U.K. godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych opiekuńczych, co stanowi rażące naruszenie interesu publicznego. Za ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych organ uznał nieusprawiedliwioną nieobecność dyrektor w pracy w dniach 23-24 oraz 29 grudnia 2014 r. B. wyjaśnił, że w dniu 30 grudnia 2014 r. kontaktował się telefonicznie z U.K., by zaprosić ją do urzędu na spotkanie. Podczas rozmowy dyrektor udzieliła informacji, że nie może stawić się tego dnia na spotkanie, gdyż nie ma jej obecnie na miejscu, poproszona by przyszła następnego dnia poinformowała, iż też jej nie będzie. Jednak od dnia 30 grudnia 2014 r. U.K. przebywała już na zwolnieniu lekarskim (o fakcie tym w czasie rozmowy telefonicznej nie poinformowała organu, a zwolnienie dostarczyła do działu kadr dnia 5 stycznia 2015 r.). Organ wskazał, że do dnia wydania zarządzenia, dyrektor nie powróciła do pracy, gdyż dalej przebywa na zwolnieniu lekarskim. Następną czynnością godzącą w interes szkoły, w ocenie B. a D., jest nie wywiązanie się z obowiązku opracowania, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia, uwzględniającego uwagi i wnioski zgłoszone w wyniku przeprowadzonej w dniach 15-19 września 2014 r. ewaluacji całościowej w szkole podstawowej w D., który należało przedłożyć w Kuratorium Oświaty w S. do dnia 5 stycznia 2015 r. Powyższy program naprawczy nie został przedstawiony przez Dyrektora [...] w D., a tym samym nie został uzgodniony z organem prowadzącym. Pismo, które wpłynęło do Urzędu dnia 16 stycznia 2015 r. z Kuratorium Oświaty w S. wskazuje, iż w dniu 31 grudnia 2014 r. U.K. przesłała program i harmonogram poprawy kształcenia, który nie został zaakceptowany przez Kuratora Oświaty, m.in. z powodu braku uzgodnienia go z organem prowadzącym (art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Ponadto, raport z ewaluacji jednoznacznie wskazuje na uzyskanie niskiego stopnia spełniania przez szkołę wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r., a wyniki sprawdzianu po klasie VI szkoły podstawowej nie stawiają szkoły w dobrym świetle. Zaniedbania, do jakich dopuściła się U.K. powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły, w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Organ wskazał, że na wniosek Kuratora Oświaty w S., w wyniku otrzymanego pisma złożonego do Kuratorium Oświaty przez nauczyciela [...] w D., zawierającego zarzuty pod kątem dyrektora szkoły, w ramach art. 34a ww. ustawy, w dniach 22-23 stycznia 2015 r. została przeprowadzona przez organ prowadzący kontrola, w wyniku której ustalono, że: - zatrudniani byli nauczyciele bez kwalifikacji, mimo możliwości wykorzystania własnej, wykwalifikowanej kadry oraz nie zatrudniano dostępnych na rynku pracy Gminy D. osób z kwalifikacjami, które ubiegały się o przyjęcie do pracy w szkole; - wykorzystywano stażystów z Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. (niezatrudnionych na stanowisku nauczyciela) do prowadzenia zajęć w ramach zastępstw za nauczycieli; - w uzasadnieniach poszczególnych wniosków o zatrudnienie bez kwalifikacji nauczycieli, które U.K. składała do Kuratorium Oświaty, jako dyrektor placówki, poświadczała nieprawdę, że dokonywała wszelkich starań aby znaleźć nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami, tj. że kontaktowała się z urzędem pracy, zamieszczała ogłoszenia w lokalnej prasie. B. wskazał, że w odpowiedzi na jego wniosek, [...] Kuratorium Oświaty w S. dnia 27 stycznia 2015 r. wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania U. K. ze stanowiska Dyrektora [...] w D. Podsumowując organ stwierdził, że zaniedbania, których dopuściła się U.K., jako Dyrektor [...] należy traktować, jako "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dlatego też zaistniała konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji kierowniczej. Pismem z dnia 4 marca 2015 r. U.K. wezwała B. a D. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r. z uwagi na jego wydanie niezgodnie z obowiązującymi przepisami o systemie oświaty, zwłaszcza z art. 38 tej ustawy. Pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. U.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem organu, skargę na zarządzenie nr [...] B. z dnia [...]., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazała, że zarzuty zawarte w zarządzeniu nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości i nie są prawdziwe, ewentualnie są niekompletne. Skarżąca podniosła, że nie została poinformowana o fakcie wysłania pisma do Kuratora Oświaty, ani o jego treści. Zarzuciła, że organ prowadzący nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień, ani do ustosunkowania się do postawionych zarzutów. Podniosła, że nikt nie zapoznał jej z pismem [...] Kuratora Oświaty, pozytywnie opiniującym jej odwołanie. U.K. wyjaśniła, że w dniach 23, 24 i 29 grudnia 2014 r. była obecna w pracy. Jednakże czas pracy dyrektora jest czasem pracy zadaniowym, ustalanym przez niego samego. W związku z powyższym, żaden przepis prawa nie obliguje dyrektora do przybywania codziennie w szkole przez 8 godzin. Organ prowadzący nie może więc stosować konsekwencji prawnych - nakładania kar porządkowych przewidzianych art. 108 Kodeksu pracy, wobec nauczycieli, którzy nie podpisują list obecności. Ponadto, w dniach 23 i 24 grudnia 2014 r. D.P. przekazywał jej mienie szkoły, gdyż w przeddzień został natychmiastowo zwolniony z pracy na polecenie B. a D. W dniu 29 grudnia 2014 r. D. P. był poproszony przez skarżącą o przyjście do szkoły, ponieważ nie mogła znaleźć książek obiektu "Orlika". Skarżąca wskazała, że program naprawczy wysłała zastępcy M. P. w dniu 29 grudnia 2014 r. do dalszego opracowania i przeczytania. W piśmie Kuratorium przytoczonym przez B. a błędnie wskazano, że przesłała program naprawczy w dniu 31 grudnia 2014 r., gdyż tego dnia była na zwolnieniu lekarskim. Program został wysłany bez podpisu skarżącej i M. P. dzwoniła do Kuratorium w tej sprawie z wyjaśnieniami. W odpowiedzi na jej wątpliwości stwierdzono, że "najwyżej program będzie wysłany do poprawki". Następnie do szkoły przyszło pismo z Kuratorium w sprawie poprawek przesłanego programu. W piśmie tym nie ma mowy o "rażących zaniedbaniach". U. K. wyjaśniła, że w szkole zatrudniani byli stażyści w charakterze opiekunów w świetlicy. Na zajęcia, do pomocy nauczycielowi, chodziła tylko jedna stażystka – A. A., która miała wykształcenie pedagogiczne. Pomagała innemu nauczycielowi wychowania fizycznego, kiedy drugi był nieobecny. A. A. pilnowała uczniów siedzących na ławeczkach i niećwiczących. Skarżąca oświadczyła, że wysyłając wnioski do Kuratorium dołożyła wszelkich starań, aby znaleźć nauczycieli z odpowiednimi kwalifikacjami. Wskazała, że kontaktowała się telefonicznie z Powiatowym Urzędem Pracy w Ł. i z okolicznymi szkołami. Niejednokrotnie dzwoniła do nauczycieli, którzy złożyli podania, ale zdążyli oni już znaleźć zatrudnienie. Często również nie wyrażali zgody na zatrudnienie ze względu na małą ilość godzin w pensum. Ostatnie wnioski o zatrudnienie nauczyciela wysyłała M. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Poddane kontroli sądowej zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). W art. 38 ww. ustawy prawodawca określił przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. W zależności od przyczyn odwołania nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze lub wagi dostrzeżonych uchybień w jego pracy, różnie został określony tryb odwołania (za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, z końcem roku szkolnego albo w trakcie roku szkolnego). Przywołany w zaskarżonym zarządzeniu przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, daje organowi prowadzącemu szkołę, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, uprawnienie do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie dość jednolicie przyjmuje się, że odwołanie dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia musi być uzasadnione szczególnie ważnymi okolicznościami. Nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Akcentuje się także, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 939/09, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 724/12, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego nie sprzyja stabilności pracy placówki, która z dnia na dzień traci dyrektora do czasu powołania nowego, w trybie postępowania konkursowego. Waga uchybień odwoływanego w tym trybie dyrektora, musi być tego rodzaju, że nie pozwalała na pozostawienie nauczyciela na stanowisku dyrektora szkoły nawet do końca roku szkolnego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym zarządzeniu, takich argumentów B. nie wskazał. W uzasadnieniu zarządzenia podstawiono skarżącej następujące zarzuty. Pierwszy dotyczył ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, do których należy zakwalifikować nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy w dniach 23-24 oraz 29 grudnia 2014 r. Analizując treść uzasadnienia zarządzenia, korespondencji zgromadzonej w przesłanych przez organ aktach sprawy oraz odpowiedzi na skargę, nie sposób wywieść, w oparciu o jakie ustalenia zarzut ten został skarżącej postanowiony. U.K., której wyjaśnień w tym zakresie nie odebrano przed wydaniem zarządzenia, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaprzeczyła temu zarzutowi wskazując, że w dniach 23 i 24 grudnia 2014 r. przejmowała mienie szkoły od zwolnionego w przeddzień pracownika, zaś w dniu 29 grudnia 2014 r. przekazała program naprawczy swojemu zastępcy i kontaktowała się z byłym pracownikiem aby przybył do szkoły, celem odnalezienia książek dotyczących "Orlika". Organ nie wskazał w uzasadnieniu zarządzenia, na jakiej podstawie ustalił nieobecność pracy skarżącej w wymienionych dniach. Drugi zarzut dotyczył niewywiązania się przez skarżącą z obowiązku opracowania, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia, uwzględniającego uwagi i wnioski zgłoszone w wyniku przeprowadzonej w dniach 15-19 września 2014 r. ewaluacji całościowej w szkole podstawowej w D., który należało przedłożyć w Kuratorium Oświaty w S. do dnia 5 stycznia 2015 r. Jak wynika z samego uzasadnienia zarządzenia, program i harmonogram poprawy kształcenia, w ostatnich dniach grudnia 2014 roku (31 grudnia jako podaje organ, 30 grudnia według skarżącej), został wysłany do Kuratorium, ale bez uzgodnienia z organem prowadzącym. Z akt sprawy wynika również, co jest okolicznością niesporną w sprawie, że od dnia 30 grudnia 2014 r., do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia, skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim. Oznacza to, że przed upływem terminu do wywiązania się z obowiązku przedłożenia programu naprawczego do Kuratorium, przed 5 stycznia 2015 r., a więc w okresie kiedy skarżąca mogła teoretycznie program ten jeszcze uzgodnić z organem prowadzącym, dopracować i przedstawić w Kuratorium, stan jej zdrowia uległ pogorszeniu, uniemożliwiając wykonywanie pracy, o czym świadczy zwolnienie lekarskie, którego zasadności nikt nie zakwestionował. W takim stanie faktycznym, nie można skarżącej postawić zarzutu niewywiązania się w wymaganym terminie z obowiązku nałożonego nań przez [...] Kuratora Oświaty, skoro w końcowych dniach upływającego terminu skarżąca była niezdolna do pracy, o czym świadczy zwolnienie lekarskie.. Ostatnia grupa zarzutów wobec Dyrektor U. K. dotyczyła niewłaściwej polityki kadrowej, a mianowicie zatrudniania nauczycieli bez wymaganych kwalifikacji, mimo możliwości zatrudnienia nauczycieli je posiadających, którzy ubiegali się o przyjęcie do pracy w szkole, wykorzystywania stażystów z Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. do prowadzenia zajęć w ramach zastępstw za nauczycieli, podawania nieprawdy w uzasadnieniach wniosków kierowanych do Kuratora Oświaty o podejmowanych, lecz nieskutecznych staraniach zatrudniania nauczycieli o wymaganych kwalifikacjach. Sąd stwierdził, że wymienionych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie skonkretyzowano, poza ogólnym odwołaniem się do protokołu kontroli z 22-23 stycznia 2015 r. Ponadto, zarzut podania nieprawdy we wnioskach do Kuratora Oświaty nie nadaje się do zweryfikowania, gdyż wnioski te nie zostały dołączone do bardzo skromnych dowodowo akt sprawy pomimo złożonego przez skarżącą wyjaśnienia w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że ostatnie wnioski o zatrudnienie nauczyciela wysyłała M. P. Najistotniejsze jest jednak, że przedstawione w ostatniej grupie zarzuty dotyczące niewłaściwie prowadzonej polityki kadrowej, w ocenie Sądu, nie stanowią tego rodzaju uchybień, które skutkować musiałyby odwołaniem dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Należy podkreślić, że niewątpliwe organ prowadzący szkołę ma prawo odwołać dyrektora szkoły. Niezadowalający poziom nauczania, nieprawidłowości przy zatrudnianiu kadry nauczycielskiej, brak współpracy dyrektora z organem prowadzącym szkołę, mogą skutkować negatywną oceną dyrektora, jego postawy, zdolności organizacyjnych, oceną umiejętności zarządzania zespołem i w pewnych sytuacjach nawet jego odwołaniem, ale odwołaniem we właściwym, prawem przewidzianym trybie za wypowiedzeniem, z końcem roku szkolnego (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b lub lit. c ustawy o systemie oświaty). Nie są to jednak powody wystarczające do skorzystania przez organ prowadzący z trybu odwołania dyrektora w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który to przepis, jak wskazano wyżej, stosować można jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera argumentów, które w świetle przepisu art. 38 ust.1 pkt 2 ww. ustawy, uzasadniałoby odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora [...]w D. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o czym orzekł jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało na art. 200 tej ustawy.