II SA/Gl 419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Przed Wójtem Gminy K. toczyło się postępowanie z wniosku K. P. zam. w K., przy ul. [...] (nazywanej w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą") w sprawie nałożenia na Z. i K. K. zam. ul. [...] w K. obowiązku wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Dotyczyło to zadymienia nieruchomości skarżącej przez spaliny z kotła centralnego ogrzewania wykorzystywanego przez Z. i K. K. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił nałożenia tego obowiązku. Na skutek odwołania skarżącej sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Ostatecznie sprawę rozpatrywał tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Gl 1494/14 skargę K. P. oddalił. Jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy K. P. wystąpiła o podjęcie działań w sprawie zadymienia jej nieruchomości (przez spaliny z kotła centralnego ogrzewania wykorzystywanego przez Z. i K. K.) do Starosty [...], który jej pismo przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w K. Ten ostatni zaś, pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., sprawę przekazał Wójtowi Gminy K. Działając na podstawie art. 61a ustawy kodeks postępowania administracyjnego, Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu sprawa została już rozstrzygnięta jego decyzją z dnia [...] r. utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...] r. Niezależnie od tego organ wskazał, iż stroną postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o którym mowa w art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska jest jedynie podmiot, któremu nakazano podjęcie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Zażalenie na to postanowienie złożyła K. P. Zakwestionowała w nim stanowisko organu co do jej statusu strony postępowania. Wskazała również podniesiony przez organ zarzut res iudicata jest nieuzasadniony. W jej ocenie poprzednie rozstrzygnięcia dotyczyły sezonu grzewczego 2013/14. Organ winien zaś rozstrzygnąć problem zadymienia w sezonie grzewczym 2014/15, gdyż pismo, które złożyła do Starosty [...] datowane jest na dzień 15 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W ocenie organu II instancji w spawie bez wątpienia wystąpiła powaga rzeczy osądzonrj, zatem zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego było w pełni uzasadnione. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyła K. P. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: - naruszenie art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że sprawa została rozstrzygnięta decyzjami, Wójta Gminy K. z dnia [...] r. oraz SKO z dnia [...] r., a kwestia zadymienia, które trwa od października 2014 r. nie była rozstrzygana przez organ I instancji, - naruszenie art. 61 § 1 kodeksu postępowania w związku z art. 363 i art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewszczęcie postępowania w sytuacji, gdy istnieją ku temu przesłanki, - naruszenie art. 7 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia interesu publicznego i interesu skarżącej, - naruszenie art. 23 i 24 kodeksu cywilnego w związku z art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu konieczności ochrony dóbr osobistych skarżącej, - naruszenie art. 144 i 222 kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu prawa skarżącej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wskazał również, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska wszczynane jest jedynie z urzędu. Zatem wniosek skarżącej nie może skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. – w dalszej części jako "k.p.a.") "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się dwie główne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania" (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. I OSK 2159/12 – treść wszystkich przywołanych w uzasadnieniu orzeczeń za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a k.p.a., to jest postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2093/13). W sprawie należy zatem ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem postępowania została rozstrzygnięta uprzednio w sposób ostateczny przez organy administracji (res iudicata). Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. II GSK 234/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający uznaje, iż sprawa zadymienia nieruchomości skarżącej przez spaliny z kotła centralnego ogrzewania wykorzystywanego przez Z. i K. K. została rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] (utrzymanej następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przedmiotem postępowania w sprawie była emisja zanieczyszczeń z kotła centralnego ogrzewania eksploatowanego w budynku położonym przy ul. [...] w K. Od czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co miało miejsce [...] r. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego), nie nastąpiły żadne zmiany przedmiotowe. Za takie nie można uznać bynajmniej "sezonu grzewczego" jak podnosi skarżąca. Przyjmując jej argumentację wydawanie decyzji nakazujących dokonanie odpowiednich czynności musiało by następować co rok, a nawet częściej. Nie nastąpiły również zmiany o charakterze podmiotowym, gdyż sprawa dotyczy dalej Z. i K. K. Zarzut naruszenia art. 61 i 61a k.p.a. należy zatem uznać za chybiony. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uważa za zbędne badanie, czy w sprawie mogło dojść do wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej (ze względu na konstrukcję art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zupełnie chybione są również zarzuty naruszenia art. 23, 24, 144 i 222 kodeksu cywilnego. Roszczenia z tych przepisów nie są bowiem rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Właścicielka nieruchomości domagająca się ochrony swych praw w tym zakresie winna wystąpić z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego. Powyższe okoliczności wskazują, iż podniesione w skardze zarzuty nie były zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.