I OSK 3481/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1199/15 w sprawie ze skargi Z. w S. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. w S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2015 r., I SA/Wa 1199/15 uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Wojewoda M. postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. oparł na art. 61a § 1 k.p.a., czym niewątpliwie rażąco naruszył ten przepis, odmawiając przymiotu strony Z. Wnioskodawca postępowania w przedmiocie rekompensaty jest następcą prawnym właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co jest okolicznością bezsporną i wynika z postanowień spadkowych przywołanych przez organ nadzoru. Z. ma więc interes prawny we wszczęciu takiego postępowania, na gruncie art. 922 § 1 k.c., jak i w oparciu o art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418, ze zm.). To, czy wnioskodawca spełnia pozostałe warunki do przyznania rekompensaty, w tym ten określony w art. 2 pkt 2 tej ostatniej ustawy, jest kwestią odrębną, która może być rozstrzygana dopiero po wszczęciu postępowania. Żeby orzekać o przesłankach prawa do rekompensaty należy najpierw wszcząć postępowanie. W tym znaczeniu Wojewoda M. rażąco naruszył art. 61a § 1 k.p.a., gdyż pozbawił stronę postępowania możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia o jej prawach. Nieistotne jest przy tym, że art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem procesowym, skoro stanowił podstawę do orzekania o procesowej pozycji strony postępowania. Wskazany przepis może stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania tylko w sytuacji oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy postępowania i nie stanowi podstawy do orzekania o przesłankach wynikających z normy prawa materialnego, tworzącej stosunek administracyjnoprawny. Dlatego też jego naruszenie ma charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skoro pozbawia stronę możliwości rozstrzygnięcia o jej prawach i kontroli sądowej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Naruszenie tego przepisu stanowi więc naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych (w tym prawa do sądu) i dlatego błędna jest ocena Ministra, że naruszenie prawa nie miało w tym wypadku charakteru rażącego. Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Skarbu Państwa, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a. wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wobec oczywistego braku interesu prawnego skarżącego, dającego się ustalić w oparciu treść żądania (podmiot oraz zakres żądania ze wskazaniem jego podstawy prawnej) bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 61a § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. przez błędne uznanie wbrew jasnej i nie budzącej wątpliwości treści art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 tej ustawy, że wobec wnioskodawcy – osobie prawnej mimo ewidentnego braku interesu prawnego ocenianego na gruncie ww. norm prawa materialnego, który przesądza w rozumieniu art. 28 k.p.a. o przymiocie strony, nieprawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania stanowiła rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powszechnie aprobowane jest stanowisko prezentowane na gruncie art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego – wyroki NSA z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09 oraz z 28 marca 2013 r., II GSK 321/11. Z niedopuszczalnością wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy występuje brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. W orzecznictwie NSA reprezentowany jest pogląd, że art. 157 § 3 k.p.a.(obecnie art. 61a k.p.a.) ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądnie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności w celu jego ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą do wydania decyzji umarzająca postępowanie w sprawie. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. W konsekwencji zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do braku interesu prawnego wnioskodawcy. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ww. ustawy, tj. posiadają obywatelstwo polskie. Oznacza to, że z kręgu uprawnionych do realizacji prawa do rekompensaty wyłączone został ex definitione osoby prawne. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Z zestawienia ww. przepisów z treścią żądania wnioskodawcy, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika w sposób oczywisty, że osoba prawna nie ma w sprawie interesu prawnego w żądaniu realizacji prawa do rekompensaty. Zatem, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a., gdyż nie ma wątpliwości co do braku interesu prawnego wnioskodawcy. Podnieść również należy, że wniosek skarżącego dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2015 r., znak: [...]. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie prawa lecz wyłącznie rażące naruszenie prawa, będące wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa może stanowić podstawę wzruszenia ww. postanowienia. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby za stwierdzeniem nieważności postanowienia Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2015 r. przemawiały ww. przesłanki. Kwestionowanemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia większej wagi, gdyż stwierdzenie nieważności ww. postanowienia jest irrelewantne. Jest bowiem oczywiste, w kontekście jednoznacznej i jednolicie interpretowanej treści art. 1 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 z 8 lipca 2005 r., że osoby prawne, w tym skarżący, wyłączone zostały ex definitione z kręgu podmiotów – spadkobierców byłych właścicieli mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP – uprawnionych do rekompensaty, a tym samym nie posiadają interesu prawnego stosownie do treści art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu jako strona. Wbrew wnioskom Sądu I instancji ponowne rozpatrzenie wniosku zakończyłoby się decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, a nie decyzją o odmowie przyznania prawa do rekompensaty. Oznacza to, że wydawanie w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania tożsamej pod względem skutków prawnych decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania – pozbawione byłoby racji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania stanowiła rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. jest trafny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). Nie ulega wątpliwości, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowa i zgodna z linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Niemniej została ona przyjęta w drodze wykładni systemowej, co oznacza, że przepis ten nie jest bezpośrednio zrozumiały, a więc jego naruszenie nie może zostać uznane za oczywiste. Jednocześnie skutki naruszenia tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie są tego rodzaju, że nie jest możliwe zaakceptowanie postanowienia Wojewody M. [...] sierpnia 2014 r., nr [...] jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, ponieważ Z. jako osoba prawna nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie wobec treści art. 2 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym Minister Skarbu Państwa nie mógł stwierdzić nieważności w/w postanowienia Wojewody M., ponieważ nie było ono dotknięte rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.