II GSK 559/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1344/15 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [A.] sp. z o.o. w P.380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1344/15 oddalił skargę [A.] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] września 2014 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 455 028,00 zł. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [A.] Sp. z o.o. (zwana dalej: Grupą Producentów) złożyła [...] marca 2014 r. w Wielkopolskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., to jest za drugie półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (zwany dalej: Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR) wydał [...] września 2014 r. decyzję nr [...], na mocy której przyznał Grupie Producentów pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 64676,38 zł za drugie półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, odmawiając przyznania kwoty 30470 zł, dokonując obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 30470,48 zł, przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1127472,00 zł, za drugie półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania oraz odmawiając przyznania kwoty 455028 zł pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że Grupa Producentów, do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, nie opłaciła faktur za inwestycje zrealizowane w okresie objętym tym wnioskiem. Prezes ARiMR, w wyniku odwołania wniesionego przez Grupę Producentów, decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że część kosztów kwalifikowanych inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania została poniesiona przez Grupę Producentów po dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Wyjaśnił, że pojęcie poniesionych wydatków powinno być rozumiane w aspekcie kasowym, w którym wymagana jest zapłata za inwestycję, co znajduje potwierdzenie w § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (zwane dalej: rozporządzeniem z 2013 r.). Powołany przepis stanowi, że rozliczenie kosztów kwalifikowanych poniesionych na inwestycję lub jej etap jest dokonywane bezgotówkowo w formie polecenia przelewu. Prezes ARiMR uznał za nietrafny zarzut niewłaściwego poinformowania Grupy Producentów o zasadach przyznawania pomocy przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2014 r., wniesioną przez Grupę Producentów. Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes ARiMR prawidłowo zastosował § 4 ust. 5 rozporządzenia z 2013 r. przyjmując, że przepis ten adresowany jest do Grupy Producentów, a nie do organu, bowiem to Grupa Producentów, a nie organ dokonuje polecenia przelewu. Sąd podzielił stanowisko Prezesa ARiMR, że rozliczenie kosztów kwalifikowanych powinno być dokonane do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Powołując się na wyroki NSA z 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt: FSK 113/04 oraz z 22 października 2004 r., sygn. akt: FSK 624/04, WSA przychylił się także do przyjętej przez organ interpretacji pojęcia "poniesionych wydatków" jako wymaganej zapłaty za inwestycję w rozumieniu kasowym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszelkie niezbędne elementy wymagane przez "(...) obowiązujące przepisy k.p.a. i innych aktów prawnych (...)" i wobec tego uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia motywów 43 i 53 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw oraz art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno poprzez całkowite pominięcie przez organ wskazanych tam celów i założeń, WSA zauważył, że "(...) motywy nie stanowią podstawy do wydawania decyzji." Grupa Producentów zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej skarżącej w żądanej wysokości pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek zawartych w przedmiotowym przepisie, uzasadniających przyznanie płatności; - § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej skarżącej w żądanej wysokości, pomimo złożenia przez Grupę Producentów wszystkich dokumentów wymaganych w celu potwierdzenia przez Grupę warunków przyznania pomocy finansowej i w konsekwencji błędne uznanie, że fizyczne dokonanie opłaty związanej z realizacją inwestycji upoważnia organ do uznania tych kosztów za koszt niekwalifikowany, podczas gdy żaden z przepisów nie przewiduje takiego warunku; - § 4 ust. 5 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż przedmiotowy przepis jest skierowany do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, i że poniesione wydatki w ujęciu kasowym po dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy stanowią koszt niekwalifikowany i nie mogę podlegać refinansowaniu z budżetu krajowego i UE; - § 4 ust. 6 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że interpretacja "koszty poniesione" wskazuje na czas dokonany, co oznacza, że chodzi tu o taki stan, w którym nastąpiło obciążenie kosztem nie tylko w sensie ewidencyjnym, ale w znaczeniu realnym, a więc w faktycznym poniesieniu wydatku, podczas gdy w przepisie chodzi o poniesienie kosztów w sensie memoriałowym. 2) przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji pomimo, że nie ustalono w pełni stanu faktycznego i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz z uwagi na dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji Prezesa ARiMR; - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na lakonicznym uzasadnieniu wyroku, które nie pozwala na ocenę czym kierował się Sąd wydając wyrok i w związku z tym nie pozwala na ocenę prawidłowości wydanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje podanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że: — ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, — ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, — ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowanie konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11). Sądowa kontroli administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 nr 5–6, s.267 i nast.). Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich zastosowania przez organ (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w którym nie została właściwie wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie są realizowane wymienione wcześniej cele sądowej kontroli administracji publicznej. W sytuacji gdy skarżący, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 - CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim przedstawionych powyżej wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w zaniechaniu przez Sąd dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie sprowadzające się bądź do prostej akceptacji stanowiska przyjętego przez Prezesa ARiMR w zaskarżonej decyzji, bez przedstawienia własnej argumentacji Sądu, bądź niemal dosłowne powtórzenie fragmentu kontrolowanej decyzji (akapit pierwszy na stronie 5 decyzji Prezesa ARiMR i strony 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie może być traktowane jako prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna. Sąd pierwszej instancji w istocie, wbrew deklaracji zawartej we wstępnej części uzasadnienia, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie kierował się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Świadczy o tym dobitnie ostatnie zdanie uzasadnienia, w którym WSA stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne i z tej przyczyny skarga została oddalona. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji nawet w granicach zarzutów podniesionych w skardze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd całkowicie pominął część zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą (zarzut naruszenia: § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., art. 8 i art. 6 k.p.a.), zaś do pozostałych odniósł się lakonicznie i w oderwaniu od stanowiska skarżącej. W szczególności znamienna jest ocena podniesionego w skardze zarzutu naruszenia motywów 43 i 53 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw oraz art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno poprzez całkowite pominięcie przez organ wskazanych tam celów i założeń. Z treści i uzasadnienia tego zarzutu wynikało, że zdaniem skarżącej stosowanie przez Prezesa ARiMR przepisów rozporządzenia nr 543/2011 (powołanych w podstawie prawnej decyzji) powinno uwzględniać stanowisko prawodawcy unijnego wyrażone we wskazanych motywach. Sąd nie ustosunkował się jednak do tego zarzutu, ograniczając się do uwagi, że "(...) motywy nie stanowią podstaw do wydania decyzji", co świadczy o uchyleniu się przez WSA od rozważenia istoty omawianego zarzutu. Podobnie należy ocenić sposób w jaki Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów naruszenia § 4 ust. 5 i 6 rozporządzenia z 2013 r. oraz art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a wobec tego zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11). Warunku tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co także uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a.- które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy przedwczesna stała się ocena zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 4 ust. 5 oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia z 2013 r. Problematyka poruszona przez skarżącą w ramach tych zarzutów nie była bowiem dotychczas właściwie rozważona przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490). Koszty te obejmują opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za sporządzenie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł).