I SA/Wa 393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...] oraz stwierdził, że odpowiadające działce nr [...] obecne działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], nie podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzenia reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że A. B. wnioskami z dnia 2 marca i 20 marca 2000 r. wystąpił o stwierdzenie, że zakresem przedmiotowym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie były objęte: działka siedliskowa stanowiąca wyodrębnioną fizycznie część majątku [...], należącego do K. D. (obecnie działki nr [...] i [...], księga wieczysta [...], położone w [...], gmina [...]) oraz nieruchomość będąca własnością K. D. pn. "[...]", położona we wsi [...], gmina [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], mająca ustanowioną księgę wieczystą w Sądzie w [...] pod numerem [...] (obecnie księga wieczysta numer [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. umorzył postępowanie z obu powołanych wniosków. Jednakże po rozpatrzeniu odwołania A. B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] stwierdził, że będące dawną własnością K. D. nieruchomości - działka siedliskowa będąca częścią dawnego majątku [...], stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone we wsi [...], gm. [...], oraz obecna działka ewidencyjna nr [...] położona we wsi [...], gm. [...], podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. B. złożył odwołanie, wnosząc o uznanie decyzji organu I instancji za niewłaściwą w stosunku do działki nr [...] oraz uznanie, że działka ta nie podlegała art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz stwierdził, że odpowiadające działce nr [...] obecne działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej: "rozporządzenie") przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister wyjaśnił również, że postępowanie odwoławcze dotyczyło nieruchomości położonej w [...], na której znajdowała się cegielnia. We wniosku i decyzji organu I instancji nieruchomość tę oznaczono jako działkę [...]. położoną w miejscowości [...], gm. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...], po wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 1996 r. podlegała podziałom, w wyniku których powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Minister ustalił, że nieruchomość uregulowana w księdze hipotecznej "[...] [...]" (nr [...]) była własnością K. D.. Cegielnia została przejęta na cele reformy rolnej protokołem z dnia 21 marca 1945 r. jako część nieruchomości ziemskiej [...] (gm. [...], powiat [...]), stanowiącej również własność K. D.. W piśmie z dnia 5 sierpnia 1947 r. Komisarz Ziemski wyjaśnił, że włączenie 30 ha gruntów cegielnianych w [...] w skład majątku [...] nastąpiło "omyłkowo" i wskazał, że omawiane grunty wyłączone zostały spod parcelacji w myśl art. 15 dekretu. W aktach sprawy znajdują się ponadto protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia 20 grudnia 1949 r. oraz z dnia 22 stycznia 1951 r., gdzie podano, że teren cegielni w [...], którego powierzchnia określona jest raz na 41,4237 ha, innym razem zaś na ok. 30 ha, jest lekko pagórkowaty, porżnięty okopami wojennymi i dołami po wykopanej glinie, wyższe tereny od strony południowej są piaszczyste, niższe od strony północnej - gliniaste. W protokołach wskazano, że do zabudowań należą piec hoffmanowski, szopa murowana i cztery domy murowane (dawne: stajnia, porządkownia, kaflarnia i kantor oraz maszynownia). Organ odwoławczy odnosząc się do rozbieżności co do powierzchni nieruchomości, zauważył, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] pochodzą z dawnej cegielni. Wynika to z wpisów w ewidencji gruntów obrębu [...], gdzie od 1964 r., tj. od założenia ewidencji, jako władający działki [...] o powierzchni 37,64 ha figurowała Cegielnia "[...]", co wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 3 lutego 2012 r. Potwierdza to plan części gruntów dóbr [...] z 1927 r., a także opis granic cegielni zawarty w obu ww. protokołach zdawczo-odbiorczych, który koresponduje z obecnym usytuowaniem działek objętych postępowaniem (od południa droga [...]-[...], od wschodu grunty rozparcelowanych majątków [...] [...], od północy struga, od zachodu granica rozparcelowanego majątku [...]). Dokonując oceny spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, Minister wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom odwołującego się wyodrębnienie prawne cegielni w [...] nie oznacza samo przez się, że z uwagi na powierzchnię nieprzekraczającą 50 ha nie podlegała ona przejęciu na cele reformy rolnej. Zdaniem Ministra, dla oceny podpadania pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powierzchnia nieruchomości należących do tego samego właściciela podlegała sumowaniu, tym samym w niniejszej sprawie istniałyby podstawy, aby cegielnię w [...] przejąć łącznie z majątkiem ziemskim [...], stanowiącym także własność K. D., pod jednym wszakże warunkiem: musiałaby być to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. W ocenie Ministra, analiza akt sprawy nie pozwala na poddanie w wątpliwość ustaleń, że w dacie wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., na działkach objętych postępowaniem znajdowała się cegielnia (nieruchomość była wykorzystywana na ten cel także po przejęciu jej na własność Skarbu Państwa). Cegielnia - jako zakład produkujący cegły i inne materiały budowlane z gliny - nie może być wiązana z działalnością rolniczą. Cegielnia nie jest zakładem przemysłu rolnego, ponieważ nie wykorzystuje się w niej płodów rolnych jako surowców. Produkty cegielni nie znajdują zastosowania w rolnictwie. Pomiędzy cegielnią a gospodarstwem rolnym nie zachodzi więc jakakolwiek zależność. Jednocześnie na przedmiotową nieruchomość składały się grunty piaszczyste i gliniaste, co wykluczało możliwość wykorzystania ich na cele rolnicze (zapas gliny oceniano na 100 lat przy produkcji 5 mln sztuk cegły rocznie - por. protokół z dnia 22 stycznia 1951 r.). Natomiast budynki posadowione na nieruchomości miały charakter przemysłowy; zapewniały one prawidłowy przebieg procesu technologicznego w cegielni (piec, kaflarnia, maszynownia) bądź służyły wykonywaniu czynności usługowych w zakładzie (porządkownia, kantor, stajnia). W stajni trzymano konie wykorzystywane do transportu, który odbywać mógł się tylko w ten sposób z uwagi na stan dróg (por. protokół z dnia 22 stycznia 1951 r.). W konkluzji Minister stwierdził, że cegielnia w [...] w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z uwagi na swój przemysłowy charakter i brak powiązań z działalnością rolniczą nie była nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, tym samym nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja Ministra została doręczona, jak wynika z jej rozdzielnika, A. B. jako stronie postępowania oraz jako pełnomocnikowi H. D., M. C., J. D. oraz A. D.. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto i Gmina [...]. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, a w szczególności: naruszenie przepisu art. 2 ust 1 lit e dekretu, w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nadesłanego do akt sprawy przez Urząd Stanu Cywilnego [...] przy piśmie z dnia 21 lipca 2015 r. Sąd ustalił, że A. B. zmarł w dniu [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. została doręczona zmarłemu A. B. jako stronie postępowania oraz jako pełnomocnikowi H. D., M. C., J. D. oraz A. D.. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierował zaskarżoną decyzję z dnia z dnia [...] stycznia 2015 r. do zmarłego w dniu [...] sierpnia 2012 r. A. B. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższych decyzji winni być następcy prawni zmarłego, okoliczność śmierci którego nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania odwoławczego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że Minister nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione w odwołaniu zarzuty, organ rozpozna ponownie odwołanie. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.