II SA/Op 339/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w [...], Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego we [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa użytkowania na czas nieoznaczony nieruchomości Skarbu Państwa 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Agencji Mienia Wojskowego w [...], Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego we [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez Agencję Mienia Wojskowego w Warszawie Oddział Terenowy Agencji Mienia Wojskowego we [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 9 czerwca 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, ustalającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Polski Związek Działkowców w [...] użytkowania na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2014 r. Okręgowy Zarząd Opolskiego Polskiego Związku Działkowców w [...] wystąpił do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego o stwierdzenie nabycia, na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o pow. 0,9243 ha i nr b o pow. 2,0522 ha, k.m. 19, obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., nr [...], Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa - przez Polski Związek Działkowców w [...] - użytkowania na czas nieoznaczony działek nr a i b, k.m. 19, o łącznej powierzchni 2,9765 ha, obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 76 ust. 1 pkt 4, art. 76 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), zwanej dalej także ustawą. W uzasadnieniu organ przywołał brzmienie ww. przepisów mających zastosowanie w sprawie, podkreślając, iż art. 76 ust. 2 ustawy warunkuje wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania od spełnienia przesłanek przedmiotowych i podmiotowych. Niewątpliwie, przesłankę podmiotową wypełnia status prawny wnioskodawcy, tj. stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy na wymienionych wyżej nieruchomościach. Przesłanki przedmiotowe określa art. 76 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy, przy czym przepis art. 76 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy rodzinny ogród działkowy spełnia jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tzn. z dniem 19 stycznia 2014 r., nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten ogród działkowy. Organ opisał okoliczności przekazania gruntów obejmujących teren ogrodu działkowego "[...]" na rzecz Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...], zaewidencjonowanych w operacie jako własność Skarbu Państwa, kolejno w zarządzie: od 1978 r. Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego; od 1998 r. Rejonowego Zarządu Infrastruktury we Wrocławiu; od 1999 r. Agencji Mienia Wojskowego. W wyniku ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, iż założenie i urządzenie ogrodu nastąpiło w latach siedemdziesiątych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i aktami wydanymi co do tego ogrodu, m.in. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ogrodu oraz dokonano skutecznie czynności zarejestrowania - w Rejestrze ROD Krajowej Rady PZD - jako ogrodu stałego. Podkreślił również, że ogród "[...]" funkcjonuje nieprzerwanie od ponad 30 lat. Uwzględniając ww. okoliczności, w ocenie organu, w tej sprawie zachodzi przesłanka z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy, stąd wniosek uprawnionego podmiotu należało uwzględnić. Odwołanie od tej decyzji wniosła Agencja Mienia Wojskowego, kwestionując zapadłe rozstrzygnięcie oraz żądała jego uzupełnienia przez wskazanie daty nabycia spornego prawa. Zdaniem odwołującej, stwierdzenie nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieodpłatnie jest błędne, gdyż zmieniona - ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. - treść art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. odnosi się do innego stanu faktycznego, niż stan istniejący w sprawie niniejszej. Uprawnienie takie nie wynika z treści art. 76 ust. 2, ani też z art. 75 ust. 5 i 7 ustawy, zatem skarżone nieodpłatne nabycie przez stowarzyszenie prawa użytkowania nieruchomości nastąpiło kosztem własności publicznej, tj. kosztem Skarbu Państwa. W ocenie odwołującej, takiego stanu rzeczy nie sposób aprobować. Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz uzupełnił tę decyzję, wskazując datę nabycia prawa użytkowania nieruchomości na dzień 19 stycznia 2014 r. (pkt 2). W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisu art. 75 ust. 1-3 oraz art. 76 ust. 2 ustawy. Dodał, że na podstawie nowelizacji ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. nr 85, poz. 390 ze zm.), wprowadzonym - na mocy art. 53 ustawy - Rozdziale 6 "Zmiany w przepisach obowiązujących" prawodawca wskazał, iż "W braku decyzji, o której mowa w ust. 2 (o likwidacji czasowego ogrodu działkowego), czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm.) na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy." W świetle przywołanych regulacji, organ przyjął, iż z żadnego przepisu nie wynika możliwość odpłatnego nabycia prawa użytkowania gruntów będących w użytkowaniu rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast wydanie decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy, formalizuje w przedmiotowym zakresie stan dotychczasowy, jako że rodzinne ogrody działkowe były dotychczas użytkowane nieodpłatnie. W ocenie organu, rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. W skardze na powyższą decyzję Agencję Mienia Wojskowego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powieliła zarzuty zawarte w odwołaniu, akcentując naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. - poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonaniu oceny stanu faktycznego bez uwzględnienia całokształtu tego materiału, co spowodowało sprzeczności w ustaleniach faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 3 i art. 76 ust. 2 ustawy - przez błędną ich wykładnię i przyjęcie podstaw do ustanowienia nieodpłatnego użytkowania nieruchomości zajętej pod ogród działkowy, jak również naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez zachowanie się organu wbrew treści tego przepisu. W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 października 2015 r. (data wpływu do Sądu dnia 16 października 2015 r.), uczestnik postępowania - Polski Związek Działkowców w [...] podniósł, iż jakkolwiek zaskarżona decyzja, co do meritum rozstrzygnięcia jest zgodna z prawem, to z uwagi na uchybienie proceduralne w zakresie właściwości organu II instancji, zasadnym jest stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że samodzielną podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (art. 76 oraz art. 75 ust. 5 i 7 tej ustawy), a zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego właściwość organu odwoławczego winna być określona przy zastosowaniu ogólnych reguł wynikających z art. 17 K.p.a. Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Z kolei, odnosząc się do treści pisma procesowego z dnia 9 października 2015 r., pełnomocnik uznał, że kwestię właściwości organu powinien rozstrzygnąć Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podano w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem, przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. obliguje sąd - i to z urzędu - do zupełnej (pełnej) oceny zgodność z prawem zaskarżonego aktu, ale z nieprzekroczeniem granic danej sprawy. Jak stwierdził NSA, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, LEX nr 293171). Uwzględniając przywołane wyżej przesłanki przy badaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego, jako organu odwoławczego, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu, decyzja ta dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a to uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ramach tej dyspozycji mieści się przepis art. 19 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wszystkie organy zobowiązane są dokonać kontroli swojej właściwości przed wszczęciem postępowania oraz przestrzegania jej w każdym stadium postępowania, tj. w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Naruszenie przepisów o właściwości - które mają charakter bezwzględnie obowiązujący - objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W każdym przypadku wystąpienia kwalifikowanej wady postępowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. zachodzi konieczność stwierdzenia nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Wprawdzie, uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w okolicznościach ustalenia, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jednakże rozstrzygnięcie sądu w tym przypadku nie wymaga uprzedniego wykazania, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337). Rozpoznając niniejszą sprawę trzeba też podkreślić, iż właściwość rzeczowa wynika z przepisów prawa materialnego oraz z tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Dodatkowo przyjdzie wskazać, że w świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i § 1) strona postępowania administracyjnego ma prawa do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Na zasadzie art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia (w rozumieniu kodeksu), w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w tym np. do starosty - są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przy czym przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 K.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika, że przepisy szczególne mogą określać inne niż samorządowe kolegia odwoławcze, organy wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji, tj. Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego stanowi art. 76 ust. 1 pkt 4, art. 76 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz U z 2014 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten odsyła (w ust. 3) do wcześniejszego art. 75 ust. 5 i 6 ustawy. Na zasadzie art. 75 ust. 5 ustawy, organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji - w przedmiocie nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie ustawy, prawa użytkowania (w rozumieniu Kodeksu cywilnego) nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, w przypadku spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy - jest starosta. Zatem niesporne jest, że w niniejszej sprawie decyzja pierwszej instancji pochodzi od uprawnionego (właściwego) organu. Przepis art. 76 ust. 3 ustawy, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wskazuje wojewody, jako organu odwoławczego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty stwierdzającej nabycie prawa, a wydanej na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy. Skoro przepisy przywołanej ustawy nie określają organu wyższego stopnia w stosunku do starosty rozstrzygającego sprawy w trybie art. 76 ust. 2, zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w K.p.a. (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1) oraz w art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Przypomnieć należy, że w kontrolowanej sprawie odwołanie od przywołanej wyżej decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego rozpoznał Wojewoda Opolski, wydając zaskarżoną decyzję, jako organ odwoławczy. Wprawdzie w decyzji odwoławczej organ wskazał na przepis kompetencyjny, tj. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), jednakże przepis ten nie odnosi się do spraw uregulowanych w innych ustawach, w tym do spraw z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis art. 9a u.g.n. stanowi wprost, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie - rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - jest wojewoda. Treść zawartej regulacji w art. 9a u.g.n. odnosi się jedynie do decyzji starosty wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też brak jest możliwości przenoszenia tej regulacji na grunt innych ustaw. Nie do obrony jest inne stanowisko w tej kwestii (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 162/08, LEX nr r 518244; z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 7/08, LEX nr 494208; z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt I OW 56/07, LEX nr 399125). W konsekwencji, w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 17 listopada 2014 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, jako organ administracji publicznej wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a., i to bez względu na niewłaściwość pouczenia strony zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdzić zatem przyjdzie, że zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 9 czerwca 2015 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a to z kolei powoduje, że dotknięta jest ona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z tym, zaszła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.