V SA/Wa 1893/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi F. R. N. i P. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi F. z siedzibą w P. (dalej także: F., Skarżąca lub Fundacja) jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej także: MIiR lub organ odwoławczy) z 23 lutego 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa W. (dalej także: organ I instancji) z [...] listopada 2014 r., zobowiązującą Skarżącą do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych" (nr POKL.06.02.00-30-089/12-00), wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w kwocie 3.213,00 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej 30 stycznia 2013 r. z Samorządem Województwa W. realizowała od 1 stycznia 2013 r. do 2 października 2014 r. projekt pt. "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych" (nr POKL.06.02.00-30-089/12-00). Umowa została podpisana w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działania 6.2 Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia. Głównym celem projektu było podniesienie zdolności do samozatrudnienia przez 40 niepełnosprawnych osób bezrobotnych z L., K., P. i powiatu p. Projekt uzyskał dofinansowanie w kwocie 1.959.140,00 zł. W wyniku przeprowadzonej kontroli uznano, że Skarżąca w sposób nieprawidłowy rozliczała wynagrodzenie, które na podstawie umowy z 1 października 2012 r. (zmienionej aneksem z 1 lutego 2013 r.) należne było Poznańskiemu Centrum Finansowemu Sp. z o.o. (dalej: P.) za prowadzenie kompleksowej obsługi księgowej projektu. Jednym z obowiązków P. wynikającym z zawartej umowy było sporządzanie wniosków o płatność. Wynagrodzenie P. zostało wykazane przez Skarżącą jako koszty pośrednie. W ocenie kontrolujących koszty przygotowania wniosków o płatność nie mieszczą się w zamkniętym katalogu kosztów pośrednich (podrozdział 4.4 pkt 1 Wytycznych). Z tej przyczyny Skarżąca została wezwana do zwrotu 3.213,00 zł. Brak zwrotu wskazanej kwoty w wyznaczonym terminie spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji wydanie przez Zarząd Województwa W. decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Zarząd Województwa W. wskazał art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), zwanej dalej: u.f.p., art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.), art. 104 § 1 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., oraz § 3 ust. 2 lit. f Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL nr KL/WP/2007/1, zawartego w dniu 21 czerwca 2007 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa W. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli innego projektu pt. [...] realizowanego również przez Skarżącą, stwierdzono wydatki niekwalifikowalne, dotyczące obsługi księgowej projektu. Kontrola wykazała, że pomiędzy wykonawcą wyłonionym dla realizacji obsługi księgowej projektu w oparciu o zasadę konkurencyjności, tj. P. Sp. z o.o. a Fundacją istniały powiązania osobowo-kapitałowe. A. C. był upoważniony do reprezentowania Skarżącej i jednocześnie posiadał udziały w P.. Organ I instancji postanowił nałożyć na F. korektę finansową w wysokości 50% na wszystkie wydatki dotyczące obsługi księgowej. W wyniku wymiany korespondencji pomiędzy organem I instancji a Fundacją okazało się, że Skarżąca zawarła umowę ramową z P. na obsługę księgowo-kadrową realizowaną w kilku projektach. Pomimo braku przedstawienia stosownej dokumentacji, organ I instancji ustalił, że umowa ramowa z P. dotyczyła m.in. projektu "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych". Skarżąca wyjaśniła, że w ramach tego ostatniego projektu nie zastosowano konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy, gdyż kwota zamówienia nie przekroczyła kwoty 20.000,00 zł netto. Ponadto przekazała kserokopię umowy ramowej na obsługę księgowo-kadrową - związaną z realizacją projektów w ramach PO KL - podpisaną z P. 1 października 2012 r. oraz kserokopię aneksu do tej umowy zawartego 1 stycznia 2013 r. (dotyczącego projektu "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych"). Na podstawie aneksu zostało ustalone miesięczne wynagrodzenie dla P. w wysokości 2.100,00 zł brutto za prowadzenie obsługi księgowej projektu w zakresie: - sporządzania planu kont księgowych, - księgowanie wydatków, - sporządzanie wniosków o płatność wraz z załącznikami, - prowadzenie wszelkich form płatności i rozliczeń. Organ I instancji w piśmie z 1 października 2013 r. zarzucił Skarżącej, że umowa ramowa z 1 października 2012 r. narusza zapis podrozdz. 3.1 pkt 1 lit. e Wytycznych, gdyż usługa ta nie została wybrana w sposób przejrzysty i konkurencyjny. Ponadto organ I instancji wskazał, że co do zasady koszty zlecenia obsługi księgowej w projektach powinny być rozliczane jako odpowiednio wyliczony procent standardowej zapłaty z tytułu obsługi księgowej beneficjenta z uwagi na fakt, że koszty pośrednie stanowią koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta (wydatek na obsługę księgową był rozliczany przez Fundację w ramach kosztów pośrednich). Pismem z 10 października 2013 r. F. nie zgodziła się z ustaleniami organu I instancji, że zawarta przez Skarżącą umowa ramowa narusza zapisy zawarte w Wytycznych. Stwierdziła również, że umowa ramowa z P. przewidywała obsługę księgowo-kadrową konkretnego projektu dopiero po podpisaniu odpowiedniego aneksu do tej umowy, a sama umowa ramowa wynika bezpośrednio z Umowy o świadczenie kompleksowej obsługi księgowej z 30 września 2012 r., która została zawarta pomiędzy F. a P.. Ponadto Skarżąca stanęła na stanowisku, że wydatki ponoszone na obsługę księgowo-kadrową projektów PO KL są ponoszone zgodnie z regułą rozliczania kosztów pośrednich, gdyż taka obsługa stanowi jedynie część zadań związanych z obsługą księgową Fundacji. Skarżąca powołała się również na interpretację IZ PO KL (pismo nr [...]), zgodnie z którą w przypadku, gdy zakres czynności wykonywanych w ramach obsługi księgowej na potrzeby projektu w ramach kosztów pośrednich byłby znaczny lub jeśli przed rozpoczęciem projektu beneficjent nie ponosiłby takich kosztów w normalnej działalności, dopuszczalna jest inna forma niż przyznanie dodatku czy rozliczanie w projekcie odpowiedniego procentu wynagrodzenia (odpowiedniego do zaangażowania w jego realizację), jeśli forma ta byłaby zgodna z prawem krajowym i Wytycznymi. Skarżąca została również wezwana przez organ I instancji do przedstawienia dokumentacji dotyczącej osób zatrudnionych w zadaniu Zarządzanie projektem wraz z podaniem ich szczegółowego zakresu obowiązków (dokumentacja została przekazana w pismach z 19 i 28 listopada 2013 r.). W odpowiedzi na udzielone wyjaśnienia i przekazaną dokumentację, pismem z 19 grudnia 2013 r. organ I instancji odniósł się m.in. do aneksu zawartego przez F. z P. na obsługę księgową projektu "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych". W § 1 ust. 1 pkt 3 aneksu umówiono się, że zleceniobiorca zobowiązuje się do sporządzania wniosków o płatność wraz z załącznikami. Zdaniem organu I instancji rozliczenie wynagrodzenia za wykonanie tej usługi w ramach kosztów pośrednich stanowi naruszenie podrozdz. 4.4 Wytycznych, gdyż czynność ta nie została wymieniona w zamkniętym katalogu kosztów pośrednich. Zdaniem organu I instancji sporządzanie wniosków o płatność powinno być ujęte w ramach kosztów bezpośrednich i przypisane personelowi zarządzającemu projektem. Z tej przyczyny wydatek ten został przez organ I instancji uznany za niekwalifikowalny. Organ I instancji zarzucił również Skarżącej, że wydatki ponoszone na obsługę księgową projektu "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych" w wysokości 2.100,00 zł brutto stanowią naruszenie podrozdz. 3.1 pkt 1 lit. e Wytycznych, który stanowi, że wydatki muszą być racjonalne i efektywne, tj. niezawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniające wymogi efektywnego zarządzania finansami w relacji nakład/rezultat. Organ I instancji oparł swoje zarzuty na umowie ramowej zawartej z P. 30 września 2012 r., zgodnie z którą w przypadku projektu takiego jak "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych" koszt obsługi nie powinien być wyższy niż 640,00 zł. Pismem z 10 stycznia 2014 r. Skarżąca złożyła skuteczne wyjaśnienia, w których przedstawiła "statystyczną proporcję" pomiędzy kosztem rozliczania projektu (np. sporządzanie wniosków o płatność) a kosztem jego obsługi księgowej ustalając ją na poziomie 17% - 83%. Ponadto Fundacja wskazała, że stawki przyjęte w umowie ramowej z P. z 30 września 2012 r. odnoszą się do standardowej działalności obsługi księgowej F. i nie można ich sztywno przenosić na grunt obsługi projektowej. Zgodnie ze "statystyczną proporcją" przedstawioną przez Fundację, kwota przeznaczona na usługę rozliczania projektu wyniosła 357,00 zł, natomiast na usługę księgowo- kadrową wyniosła 1 743,00 zł. Po przeanalizowaniu tych wyjaśnień oraz dokumentacji dostarczonej przez Fundację, pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. organ I instancji poinformował F. o przyjęciu przekazanych wyjaśnień i zaakceptowaniu przedstawionego proporcjonalnego podziału kwot przypadających na usługę rozliczania projektów i obsługę księgowo-kadrową projektu. Organ I instancji stanął na stanowisku, że Skarżąca może rozliczyć kwotę 2.100,00 zł w przedstawionej przez siebie proporcji, czyli odpowiednio w ramach kosztów bezpośrednich kwotę 357,00 zł, a w ramach kosztów pośrednich kwotę 1.743,00 zł. Tym samym, organ I instancji wskazał wartość wydatków uznanych za nieprawidłowość finansową, wynikającą z faktu, że w 3 złożonych i zatwierdzonych wnioskach o płatność (WNP-POKL.06.02.00-30-089/12-01, WNP-POKL.06.02.00-30-089/12-02, WNP-POKL.06.02.00-30-089/12-03) Skarżąca w ramach kosztów pośrednich (obsługa księgowa projektu) wykazywała kwotę 18.900,00 zł (9 miesięcy x 2.100,00 zł), a zgodnie poczynionymi ustaleniami mogła wykazać 15.687,00 zł (9 miesięcy x 1.743,00 zł). W związku z tym uznano, że różnica pomiędzy tymi kwotami, czyli 3.213,00 zł powinna zostać przez Fundację zwrócona (a niezatwierdzone jeszcze wnioski o płatność powinny zostać odpowiednio pomniejszone). Pismem z 2 lipca 2014 r. organ I instancji wezwał Fundację do zwrotu kwoty 3.213,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Fundacja 25 lipca 2014 r. odmówiła zwrotu wskazanej kwoty argumentując swoją decyzję tym, że 27 maja 2014 r. organ I instancji zaakceptował wprowadzenie zmian do wniosku o dofinansowanie innego projektu Skarżącej pt. "Kompetentni zawodowo" w zakresie kosztów rozliczania projektu i kosztów obsługi księgowo-kadrowej. Jednocześnie Fundacja powołała się na okoliczność zaakceptowania przez organ I instancji sposobu rozliczania wydatków dotyczących sporządzania wniosków o płatność w kosztach pośrednich w 2 innych projektach realizowanych przez F. ("Impuls do zmian" oraz "Od edukacji do sukcesów zawodowych - szkolenia dla rzeczoznawców majątkowych"). Z uwagi na brak zwrotu środków w wysokości 3.213,00 zł, organ I instancji pismem z 11 września 2014 r. zawiadomił Fundację o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiotowej sprawie, zakończonego przedstawionym rozstrzygnięciem. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu I instancji i wniosła odwołanie od opisanej decyzji. W odwołaniu z 9 grudnia 2014 r. Fundacja zarzuciła decyzji organu I instancji z 21 listopada 2014 r.: 1. naruszenie przepisów k.p.a. w postaci: a) naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustalenia, czy faktycznie wydatki poniesione w projekcie zostały wydatkowane z naruszeniem przepisów prawa, b) naruszenie zasady legalności - art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na Fundację obowiązku zwrotu środków niezgodnie z zasadami finansowania PO KL, c) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, ponieważ organ sam wskazuje na argumenty na korzyść strony, jednakże w wyniku dowolnej ich oceny wywodzi z nich niekorzystne dla strony wnioski, d) naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia bezprzedmiotowego postępowania. 2. naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712, ze zm.), dalej u.z.p.p.r., w zw. z art. 207 u.f.p. poprzez błędne rozstrzygnięcie w jednej decyzji dwóch spraw administracyjnych, podczas gdy zwrot środków i określenie nie kwalifikowalności wydatków, stanowią odrębne od siebie instytucje, których regulacja wymaga wydania odrębnych decyzji, co z kolei doprowadziło do wydania przedwczesnej decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia. F. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z [...] listopada 2014 r. i o umorzenie postępowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działający jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (IZ PO KL), ponownie rozpoznając sprawę, obecnie kontrolowaną decyzją uznał zasadność zobowiązania Skarżącej do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W uzasadnieniu swojej decyzji MIiR podkreślił, że we wniosku o dofinansowanie projektu Fundacja zaplanowała w ramach kosztów pośrednich wydatek na obsługę księgową w wysokości 42.000,00 zł (2.100,00 zł miesięcznie), przy wartości całego projektu - 1.959.140,00 zł. Na podstawie aneksu z 1 stycznia 2013 r. do umowy ramowej na obsługę księgowo-kadrową z 1 października 2012 r. Fundacja zawarła z P. umowę na prowadzenie kompleksowej obsługi księgowej projektu "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych" za wynagrodzeniem 2.100,00 zł brutto miesięcznie. Zgodnie § 1 pkt 1 aneksu do obowiązków P. należało m.in. sporządzanie wniosków o płatność wraz załącznikami. Wynagrodzenie w wysokości 2.100,00 zł brutto miesięcznie w całości było wykazywane jako wydatek w ramach kosztów pośrednich. Koszty pośrednie - których zamknięty katalog został określony w Wytycznych - to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W katalogu tym wskazano m.in. koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu). MIiR działający jako IZ PO KL podkreślił, że katalog ten jest zamknięty i nie zawiera elementu odnoszącego się do sporządzania wniosków o płatność. Tego typu czynności należą do zadań, które powinny być wykazywane w zarządzaniu projektem w ramach kosztów bezpośrednich. MIiR zaakcentował, że Fundacja w toku postępowania wyjaśniającego przedstawiła dokumenty ukazujące proporcje pracy pomiędzy zadaniami związanymi z usługą rozliczania projektu oraz z usługą księgowo-kadrową. Z dokumentów tych wyraźnie wynika, że proporcja ta rozłożyła się w stosunku 17% do 83%. W związku z tym IZ PO KL zgodziła się z ustaleniami organu I instancji, że wydatek w wysokości 2.100,00 zł brutto miesięcznie powinien zostać zgodnie z proporcją wskazaną przez samą Fundację zakwalifikowany odpowiednio do kosztów bezpośrednich (w wysokości 357,00 zł) i kosztów pośrednich (w wysokości 1.743,00 zł). Pismem z 19 sierpnia 2014 r. F. została poinformowana, że organ I instancji zaakceptował zmiany we wniosku o dofinansowanie, o które Fundacja sama wnioskowała pismem nadesłanym 12 sierpnia 2014 r. Zgodnie z wprowadzoną zmianą zostały utworzona pozycja nr 33 (Usługa rozliczania projektu) w kosztach bezpośrednich oraz została dodana pozycja nr 3 w kosztach pośrednich (Obsługa księgowo-kadrowa). Na podstawie wprowadzonych zmian Skarżąca uzyskała możliwość rozliczenia we wnioskach o płatność wydatku w wysokości 3.213,00 zł w ramach kosztów bezpośrednich (9 x 357,00 zł za okres od grudnia 2013 r. do sierpnia 2014 r.) stanowiącego wynagrodzenie za usługę rozliczania projektu. W związku z tym MIiR podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż organ i instancji zgodził się na rozłożenie miesięcznej kwoty wydatków 2.100,00 zł w proporcji 17% do 83% i rozliczenie jej we wnioskach o płatność odpowiednio w kosztach bezpośrednich i w kosztach pośrednich tylko w stosunku do ostatnich 9 miesięcy (od grudnia 2013 do sierpnia 2014 r.) realizowania projektu. Wynika to wprost z pisma organu I instancji z 19 sierpnia 2014 r. oraz ze zmienionego wniosku o dofinansowanie. Wobec tego kwota w wysokości 357,00 zł brutto miesięcznie, odnosząca się do okresu od stycznia do września 2013 r. została poniesiona z naruszeniem podrozdz. 4.4 pkt 1 lit. c Wytycznych oraz z naruszeniem zapisów wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie IZ PO KL odnosząc się do zarzutów F., zgodnie z którymi organ I instancji naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez niezastosowanie się do własnych wytycznych i zaleceń podkreślił, że Fundacja odniosła się do pisma z 27 maja 2014 r., w którym organ I instancji zaakceptował zmiany w projekcie "Kompetentni zawodowo". Zdaniem IZ PO KL Skarżąca błędnie założyła, że zgoda na dokonanie zmian w tym ostatnim projekcie skutkuje automatyczną zgodą na dokonanie zmian w pozostałych projektach realizowanych przez Fundację. Podkreślono, że F. realizuje kilka projektów w ramach PO KL i rozlicza w nich koszty księgowości, jednak zapisy poszczególnych wniosków o dofinansowanie są różne i wymagają indywidualnej oceny konkretnego stanu faktycznego. Przedmiotem decyzji MIiR był projekt pt. "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych". MIiR działający jako IZ PO KL podkreślił, że umowa o dofinansowanie projektu, wraz z jej integralnym załącznikiem jakim jest wniosek o dofinansowanie, mają charakter cywilnoprawny. Ich treść oraz ewentualnie zmiany są ustalane pomiędzy stronami zawierającymi umowę. Do sfery władztwa Instytucji Pośredniczącej należy decyzja o zmianach w projekcie. W niniejszym przypadku decyzja o zmianach we wniosku o dofinansowanie nie została wydana z mocą wsteczną, gdyż nieprawidłowość została wykryta znacznie wcześniej, co znajduje odzwierciedlenie w treści zmienionego wniosku o dofinansowanie projektu. Wskazano też, że kwota 3.213,00 zł, do której zwrotu zobowiązano Fundację została wyliczona na podstawie zatwierdzonych wniosków o płatność nr 1, 2 i 3 za okres łącznie od 1 stycznia do 30 września 2013 r. (9 miesięcy x 357,00 zł = 3.213,00 zł). W związku z przedstawionymi okolicznościami sprawy, zdaniem MIiR działającego jako IZ PO KL doszło do naruszenia § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie oraz podrozdz. 4.4 pkt 1 lit. c Wytycznych. Kwota nieprawidłowości została ustalona w wysokości 3.213,00 zł. MIiR działający jako IZ PO KL podkreślić również, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne rozstrzygnięcie w jednej decyzji dwóch spraw administracyjnych również należy uznać za chybiony. Wskazał, że sporna kwestia została jednoznacznie wyjaśniona w uchwale (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2014 r. (sygn. akt II GPS 2/14. Zgodnie z jej tezą ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na wskazaną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, F. z siedzibą w P. zarzuciła naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a (zasada praworządności) poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej Wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez Ministra w innej sprawie (znak: [...]) analogicznego zagadnienia w sposób diametralnie różny od tego, które zapadło w niniejszej sprawie; 3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę postępowania obowiązków organu i wyciągnięcie negatywnych konsekwencji prawnych z niewykonania tychże obowiązków (kontrola i weryfikacja, czy w załączonym do wniosku o płatność zestawieniu poniesionych wydatków bezpośrednich nie zostały wykazane wydatki pośrednie), podczas gdy Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, gdyż takie działanie organów stanowi naruszenie zasady zaufania do organów państwa, które przerzucają na stronę negatywne skutki swoich zaniechań, 4) prawa procesowego, tj. art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, 5) prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nie dokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu, 6) przepisów postępowania administracyjnego, a to naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a które to naruszenie nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, 7) prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. - o zasadach prowadzenie polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, ze zm.) przez rozstrzygnięcie, że Skarżąca zobowiązana jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że Skarżąca nie dopuściła się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących, ani też nie naruszyła Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (dalej: "Wytyczne") oraz "Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki"' (dalej: "Zasady finansowania"). Ponadto, Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego - na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. - o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) z pytaniem prawnym o treści: czy art. 5 pkt 6 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r. jest zgodny z art. 87 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. W motywach skargi Fundacja przedstawiła obszerne uzasadnienie dla przedstawionych zarzutów oraz wniosku o zawieszenie postępowania i zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę MIiR wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków o zawieszenie postępowania i o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego. W piśmie z 5 listopada 2015 r. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko procesowe. Dodatkowo swoją argumentację podparła m. in. stanowiskiem wyrażonym m. in w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 czerwca 2015 r., II GSK 1076/14, zgodnie z którym: "formalne, biurokratyczne, w dodatku często niekompetentne traktowanie beneficjentów podejmujących się w ramach programów operacyjnych zadań mających ważkie znaczenie gospodarcze i społeczne, może zniechęcać, a nawet odstraszać od przystępowania do takich inicjatyw zwłaszcza te podmioty, które czynią to w związku ze swoją działalnością społeczną, np. w ramach organizacji społecznych typu stowarzyszenia, które z istoty nie dysponują kwalifikowaną kadrą, pozwalającą na unikniecie błędów formalnych, prawno-finansowych, w związku z rozliczaniem projektu. Nie mogą też liczyć, jak zdaje się to wynikać z akt rozpatrywanej sprawy, na właściwą, wiarygodną pomoc ze strony Instytucji Pośredniczącej czy Instytucji Zarządzającej. Mając to wszystko na uwadze, trzeba wymagać od instytucji uczestniczących w zarzadzaniu programem szczególnej staranności i wnikliwości przy ocenie wykonania przez beneficjentów zadań i obowiązków przyjętych w ramach realizacji programu". Fundacja stwierdziła, że pomocy takiej nie uzyskała, a wszelkie nieporozumienia czy niewyjaśnione wątpliwości zostały rozstrzygnięte na niekorzyść Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach ogólnie obowiązującego prawa i innych regulacjach mających zastosowanie w sprawie. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest zasadność zwrotu przez Skarżącą części dofinansowania z tytułu rozliczenia przeznaczonej przez Fundację na wynagrodzenie dla P., za sporządzanie wniosków o płatność, kwoty 3.213,00 zł, rozliczonej w ramach kosztów pośrednich (zamiast bezpośrednich) projektu pt. "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych". W pierwszej kolejności konieczne jest jednak odniesienie się do zawartego w skardze wniosku o zawieszenie postępowania i wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawowych upoważniających właściwego Ministra do określenia kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego w formie Wytycznych. Zdaniem Sądu wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do wydania Wytycznych jest art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. zgodnie z którym Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie m.in.: 4) trybu dokonywania płatności i rozliczeń; 4a) kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych; 5) trybu monitorowania postępów realizacji programów operacyjnych; 6) trybu i zakresu sprawozdawczości z realizacji programów operacyjnych; 6a) jednolitego systemu zarządzania i monitorowania projektów indywidualnych, zgodnych z art. 28 ust. 1; 7) sposobu oceny programów operacyjnych; 8) warunków technicznych gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej; 9) kontroli realizacji programów operacyjnych; 9a) warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013; 9b) korekt finansowych w ramach programów operacyjnych; 10) sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości; 11) innych spraw związanych z przygotowaniem i wdrażaniem programów operacyjnych. Natomiast powołany w art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. przepis art. 26 wskazuje co należy do zadań instytucji zarządzającej. Zadaniem tej instytucji jest m.in. określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r.). Zgodnie z art. 35 ust. 7 u.z.p.p.r. minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego: 1) podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, treść wytycznych, o których mowa w ust. 3, a także ich zmian; 2) ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego wytyczne lub ich zmiany będą stosowane. Przepisy p.p.s.a dopuszczają możliwość zawieszenia postępowania, jeżeli uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia będzie miało wpływ na wynik postępowania (art. 125 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie jest jednak uzasadnione ani ze względu na materię postępowania, ani z uwagi na ekonomikę procesową i wynikającą z niej konieczność rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, zagwarantowaną w art. 45 Konstytucji RP i art. 7 p.p.s.a. Podkreślić należy, że w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym Sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, zgodnie z którym wydane przez MIiR na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r.) Wytyczne stanowią procedury obowiązujące beneficjentów przy wydatkowaniu środków otrzymanych w ramach dofinansowania (por. np. wyrok NSA z 27 października 2014 r., sygn. akt.: II GSK 1097/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt.: V SA/WA 280/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt.: V SA/Wa 1359/13). Brak rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym świadczy o tym, że nie pojawiają się na tym tle wątpliwości interpretacyjne. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod omawianym kątem także nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie prawne, które wymagałoby wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Interpretacja pojęcia "procedura", o których mowa w art. 184 u.f.p., prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się tym nieostrym pojęciem, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą wszystkie instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Zatem słusznie uznaje się, że termin "procedura" ma charakter pojemny, ze względu na brak definicji legalnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że wykonywanie budżetu środków europejskich, stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. podlega procedurom określonym w umowie międzynarodowej lub innym procedurom obowiązującym przy ich wykorzystaniu. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, zaś jego zakres jest bardzo pojemny [określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" - por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926]. Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. Naruszenie procedury będzie polegało zatem na naruszeniu przepisów powszechnie obowiązujących, umowy międzynarodowej, umowy o dofinansowanie i innych procedur niestanowiących źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Należy podkreślić, że projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r. Sąd zgadza się ze Skarżącą, że Wytyczne nie są przepisami powszechnie obowiązującymi i nie stanowią źródła prawa sensu stricto, rozumianego jako element konstytucyjnego porządku prawa powszechnego. Wytyczne mają charakter aktu konkretnego, a nie abstrakcyjnego i wiążą stronę umowy na podstawie jej zapisu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015 r., sygn. akt SK 50/13, który co prawda w zakresie źródeł prawa odnosił się do kryteriów wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowym a nie Wytycznych, jednakże tezy z tego wyroku okazują się pomocne w rozpoznaniu także ninejszej sprawy. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że postanowienia aktów składających się na kryteria wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowym nie mają charakteru abstrakcyjnego a konkretny. Postanowienia zawarte w aktach formułujących kryteria wyboru projektów znajdują zastosowanie w związku z realizacją poszczególnych konkursów. Akty zawierające kryteria wyboru nie mają zatem cech pozwalających na traktowanie ich jako aktów normatywnych. Trybunał podkreślił jednak również, że kompetencje instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego do określania kryteriów konkursowego wyboru projektów, które mają być dofinansowane w ramach projektów operacyjnych, wynikają wprost z rozporządzeń unijnych. Wobec tego nie jest wymagane, aby takie akty spełniały wymagania przewidziane dla źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał zauważył przy tym, że niezbędne jest, aby kryteria oceny projektów były zgodne z normami prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na tezy wyroków NSA (z 7 października 2010 r., II GSK 1097/10 i z 29 kwietnia 2010 r., II GSK 371/10 – wyroki sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wypada podkreślić, że Wytyczne — przez to, że dają podstawę do dekodowania norm prawnych o charakterze generalno-abstrakcyjnym - należy uznać za źródła prawa w szerokim znaczeniu. Łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią one podstawę sądowej kontroli. Ponadto w wyroku z 27 października 2010 r., NSA wskazał, że co prawda systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. W związku z tym zdaniem Sądu zakwestionowane w skardze przepisy nie budzą obecnie sygnalizowanych wątpliwości konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w zakresie konstytucyjności tych przepisów (w ogólnym sensie znaczenia tego pojęcia). Poza tym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, co do zasady nie budzi wątpliwości, że beneficjenci realizujący projekt, mają obowiązek z racji dobrowolności przystępowania do konkursów, realizować te projekty w oparciu o umowę, wniosek o dofinansowanie, a także inne dokumenty, w tym w szczególności Wytyczne. Do stosowania Wytycznych Fundacja zobowiązała się podpisując dobrowolnie umowę o dofinansowanie. Zatem inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., należy rozumieć również jako postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków (wyroki NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12). W związku z tym Wytyczne wiążą Skarżącą na podstawie umowy o dofinansowanie i stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. W orzecznictwie dominuje pogląd (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II GSK 1960/13), że zgodnie z art. 56 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wydatki, o których mowa w tym przepisie, muszą spełnić, określone prawem warunki, w tym między innymi warunek, zgodności z zasadami kwalifikowalności ustanowionymi na poziomie krajowym. W konsekwencji na podstawie art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. Minister otrzymał określone upoważnienie, aby wydać stosowne wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie m.in. kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych. Tym samy Skarżąca była zobowiązana do stosowania Wytycznych i brak jest podstaw do kwestionowania konstytucyjności przyjętych rozwiązań. Bez znaczenia jest przy tym w realiach sprawy powoływanie się przez Skarżącą na wyrok TK z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. P 1/11), w którym TK stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30 ust.1 u.z.p.p.r. Orzeczenie to dotyczy bowiem procedury naboru wniosków oraz procedury odwoławczej. Jest to odrębne i autonomiczne zagadnienie w odniesieniu do rozpoznawanego obecnie. Oznacza to, że nie można wprost rozciągać skutków prawnych tego orzeczenia na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy. Reasumując tę część uzasadnienia należy wprost wskazać, że wydana decyzja posiada podstawę prawną, a inną procedurą są m.in. Wytyczne, do których stosowania zobowiązała się Skarżąca podpisując umowę. Umowa o dofinansowanie ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną, jednak w części dotyczącej odzyskiwania kwot niekwalifikowalnych (art. 207 u.f.p.) ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie. Dlatego Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania i wystąpienie z określonymi pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie Sąd nie stwierdził występowania takich wątpliwości, których nie mógłby samodzielnie usunąć w drodze wykładni prawa. Zgodnie z treścią § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Beneficjent zobowiązuje się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych, o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6 umowy. Zgodnie z kolei z § 1 pkt ilekroć w umowie jest mowa o "wydatkach kwalifikowanych" należy przez to rozumieć wydatki kwalifikowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej: www.efs.wup.poznań.pl;. Jako podstawę prawną obowiązku zwrotu części środków przekazanych Fundacji na podstawie umowy o dofinansowanie z 30 stycznia 2013 r., w decyzji wydanej przez Zarząd Województwa W. z [...] listopada 2014 r. wskazano m. in. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działający jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki, ponownie rozpoznając sprawę, obecnie kontrolowaną decyzją uznał zasadność zobowiązania Skarżącej do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Bezzasadne są zatem zarzuty Fundacji dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., gdyż decyzje organów orzekających posiadają prawidłowo przytoczoną i umotywowaną podstawę prawną do ich wydania. W myśl § 13 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które są naliczane zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. Z kolei zgodnie z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 u.f.p.). Zgodnie z art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). W tym miejscu trzeba wskazać, że wynikające z przywołanych przepisów wymagania formalne dotyczące zwrotu środków określone art. 207 u.f.p. zostały przez organy obu instancji wypełnione. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi podkreślić należy, że Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za zrekonstruowany prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Co więcej ten stan faktyczny, mimo powołania przez Skarżącą przepisów wskazujących na braki w poczynionych ustaleniach, w istocie nie jest przez Fundację kwestionowany, gdyż nie podaje ona w istocie merytorycznego uzasadnienia w tym zakresie. Z bezspornych ustaleń wynika, że: we wniosku o dofinansowanie projektu Fundacja zaplanowała w ramach kosztów pośrednich wydatek na obsługę księgową w wysokości 42.000,00 zł (2.100,00 zł miesięcznie) przy wartości całego projektu - 1.959.140,00 zł. Z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie wynika, że Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie. Na podstawie aneksu z 1 stycznia 2013 r. do umowy ramowej na obsługę księgowo-kadrową z 1 października 2012 r. Fundacja zawarła z P. umowę na prowadzenie kompleksowej obsługi księgowej projektu "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych" za wynagrodzeniem 2.100,00 zł brutto miesięcznie. Zgodnie § 1 pkt 1 aneksu do obowiązków P. należało m.in. sporządzanie wniosków o płatność wraz załącznikami. Wynagrodzenie w wysokości 2.100,00 zł brutto miesięcznie w całości było wykazywane jako wydatek w ramach kosztów pośrednich. Bez wątpienia koszty pośrednie - których zamknięty katalog został określony w podrozdz. 4.4 pkt 1 Wytycznych - to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W katalogu tym (podrozdz. 4.4 pkt 1 lit. c Wytycznych) wskazano m.in. koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu). Sąd w pełni akceptuje stanowisko organów obu instancji, że katalog ten jest zamknięty i nie zawiera elementu odnoszącego się do sporządzania wniosków o płatność. Tego typu czynności należą do zadań, które powinny być wykazywane w zarządzaniu projektem w ramach kosztów bezpośrednich. Co istotne Fundacja w toku postępowania wyjaśniającego przedstawiła dokumenty ukazujące proporcje pracy pomiędzy zadaniami związanymi z usługą rozliczania projektu oraz z usługą księgowo-kadrową. Z dokumentów tych wyraźnie wynika, że proporcja ta rozłożyła się w stosunku 17% do 83%. W związku z tym zasadnie organy obu instancji przyjęły, że wydatek w wysokości 2.100,00 zł brutto miesięcznie powinien zostać zgodnie z proporcją wskazaną przez samą Fundację zakwalifikowany odpowiednio do kosztów bezpośrednich (w wysokości 357,00 zł) i kosztów pośrednich (w wysokości 1.743,00 zł). Co istotne w sprawie, pismem z 19 sierpnia 2014 r. F. została poinformowana, że organ I instancji zaakceptował zmiany we wniosku o dofinansowanie, o które Fundacja sama wnioskowała pismem nadesłanym 12 sierpnia 2014 r. Zgodnie z wprowadzoną zmianą zostały utworzona pozycja nr 33 (Usługa rozliczania projektu) w kosztach bezpośrednich oraz została dodana pozycja nr 3 w kosztach pośrednich (Obsługa księgowo-kadrowa). Na podstawie wprowadzonych zmian Skarżąca uzyskała możliwość rozliczenia we wnioskach o płatność wydatku w wysokości 3.213,00 zł w ramach kosztów bezpośrednich (9 x 357,00 zł za okres od grudnia 2013 r. do sierpnia 2014 r.) stanowiącego wynagrodzenie za usługę rozliczania projektu. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że organ I instancji zgodził się na rozłożenie miesięcznej kwoty wydatków 2.100,00 zł w proporcji 17% do 83% i rozliczenie jej we wnioskach o płatność odpowiednio w kosztach bezpośrednich i w kosztach pośrednich tylko w stosunku do ostatnich 9 miesięcy (od grudnia 2013 do sierpnia 2014 r.) realizowania projektu. Wynika to wprost pisma organu I instancji z 19 sierpnia 2014 r. oraz ze zmienionego wniosku o dofinansowanie. Wobec tego zasadnie przyjęto, że kwota w wysokości 357,00 zł brutto miesięcznie, odnosząca się do okresu od stycznia do września 2013 r. została wydatkowana z naruszeniem podrozdz. 4.4 pkt 1 lit. c Wytycznych oraz z naruszeniem zapisów wniosku o dofinansowanie, a więc z naruszeniem § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów F., zgodnie z którymi organ I instancji naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez niezastosowanie się do własnych wytycznych i zaleceń podkreślić należy, że Fundacja odniosła się do pisma z 27 maja 2014 r., w którym organ I instancji zaakceptował zmiany w innym projekcie – pt. "Kompetentni zawodowo". Skarżąca błędnie jednak założyła, że zgoda na dokonanie zmian w tym ostatnim projekcie skutkuje automatyczną zgodą na dokonanie zmian w pozostałych projektach realizowanych przez Fundację. F. realizuje liczne projekty w ramach PO KL i rozlicza w nich koszty księgowości, jednak zapisy poszczególnych wniosków o dofinansowanie są różne i wymagają indywidualnej oceny konkretnego stanu faktycznego. Przedmiotem kontrolowanej decyzji był projekt pt. "Pierwsze kroki w biznesie, czyli wsparcie samozatrudnienia osób niepełnosprawnych". Umowa o dofinansowanie projektu, wraz z jej integralnym załącznikiem jakim jest wniosek o dofinansowanie, mają charakter cywilnoprawny. Ich treść oraz ewentualnie zmiany są ustalane pomiędzy stronami zawierającymi umowę. Do sfery władztwa Instytucji Pośredniczącej należy natomiast decyzja o zmianach w projekcie. W niniejszym przypadku decyzja o zmianach we wniosku o dofinansowanie nie została wydana z mocą wsteczną, gdyż nieprawidłowość została wykryta znacznie wcześniej, co znalazło przecież odzwierciedlenie w późniejszej zmianie (ze skutkiem ex nunc) wniosku o dofinansowanie projektu. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy zauważyć, że są one niezasadne. Organ w żaden sposób nie naruszył art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżone decyzje nie zawierają jakiejkolwiek sprzeczności. To, że uzasadnienie decyzji nie przekonuje Strony oraz, że w jej ocenie narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa nie jest wystarczającym argumentem, aby wskazywać, że te zasady zostały naruszone. Organy obydwu instancji w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi regułami wskazywały przyczyny, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Słusznie organ odwoławczy wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że zasada przekonywania nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, z czego w ocenie Sądu organy obydwu instancji się wywiązały, a wyrazem tego są uzasadnienia decyzji administracyjnych wydanych w toku postępowania. Zachowanie zasady przekonywania nie wymaga jednak od organu osiągnięcia rezultatu jakim będzie przekonanie strony o tym, że decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Samo uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy, które wymagane są przepisami k.p.a. Uzasadnienia decyzji wskazują powody dla których organy orzekły w określony sposób i powody dla których argumenty Strony były nietrafne. Zupełnie nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Należy ponownie wskazać, że spór w sprawie nie sprowadza się do uchybień w ustaleniu stanu faktycznego. Sporna jest natomiast podstawa prawna działania organów orzekających i uznanie określonego wydatku za niekwalifikowany. Skarżąca określonych, przedstawionych powyżej, ustaleń faktycznych nie kwestionuje. Stara się natomiast wykazać, że niezastosowanie się do Wytycznych i umowy nie powinno pociągać za sobą uznania wydatku za niekwalifikowany. A więc spór ma charakter prawny. Brak jest zatem podstaw do wskazywania, że organ nie przeprowadził określonych dowodów (art. 75 k.p.a.), czy też nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również, że nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sprawie również nie można doszukać się naruszenia art. 80 k.p.a. Został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organy dokonały analizy tego materiału i przeprowadziły wyczerpującą wykładnię przepisów oraz reguł obowiązujących Skarżącą i na podstawie tego materiału wydały kwestionowane rozstrzygnięcia. Skarżąca natomiast w żaden sposób, oprócz wskazania przywołanych przepisów, nie wskazuje, jakich dowodów organ nie przeprowadził, czy też co powinien jeszcze uczynić, aby w sposób dostateczny wyjaśnić i rozstrzygnąć sprawę. Wydanie niekorzystnego dla Skarżącej orzeczenia w żaden sposób nie może być równoznaczne z naruszeniem tych przepisów, gdyż w sprawie istotne znaczenie ma interpretacja art. 184 § 1 w zw. z art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. Powoływanie się przez Skarżącą na decyzję Ministra [...] z lutego 2015 r., która nie została poddana kontroli Sądu, a także co najbardziej istotne nie dotyczy bezpośrednio sprawy będącej przedmiotem sporu nie mogło przyczynić się do zmiany stanowiska Sądu. Analiza jej motywów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odmienność rozstrzygnięcia, które w niej zapadło jest wynikiem odmiennych okoliczności faktycznych w porównaniu ze sprawą obecnie kontrolowaną. Niezasadny jest zatem zarzut, że decyzja, która zapadła w innej sprawie (znak: [...]) rozstrzygała analogiczne zagadnienie i organ orzekł w sposób diametralnie różny. Sąd podkreśla, że ewentualne związanie organu decyzją dotyczy wyłącznie decyzji, która została wydana przez ten organ i wiąże go od chwili doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji (art. 110 k.p.a.). Regulacja ta nie stanowi jednak podstawy do konstruowania zasady związania organu decyzją wydaną w innym postępowaniu. Organ nie jest zobowiązany do przyjęcia stanowiska, które wyraził w jednej konkretnej sprawie, także w innych sprawach (wyrok w Lublinie z dnia 22 maja 1988 r., sygn. I SA/Lu 494/97). Nie sposób przyjąć zatem, że organ związany jest oceną stanu faktycznego wyrażoną w innej sprawie. Wniosek taki nie stanowi naruszenia art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób, który pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa. W niniejszej sprawie organ dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy oraz ustosunkował się do żądań i twierdzeń Skarżącej. Samo niezadowolenie Skarżącej z treści wydanej decyzji nie stanowi uzasadnienia dla twierdzenie, że organ naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Wskazana zasada jest związana przecież z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), którą należy rozumieć jako obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro organ uznał, że Skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków europejskich, to zobowiązany był do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tych środków. Taki obowiązek organu wynika wprost z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p. Stwierdzenie wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów europejskich z naruszeniem stosownych procedur skutkuje wydaniem skierowanej do Skarżącej decyzji o zwrocie środków, od której stronie przysługuje odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie takiej decyzji nie nastąpi jedynie wówczas, gdy beneficjent w odpowiedzi na wezwanie w terminie 14 dni zwróci środku dobrowolnie lub wyrazi zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności, bądź wtedy, gdy środki zostaną zwrócone przed wydaniem decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 8 i 10 u.f.p.). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Podobnie rzecz ma się z dołączonym do skargi fragmentem uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie V SA/Wa 1601/14 z 3 marca 2015 r. dotyczącym rozliczania w ramach kosztów pośrednich (innego projektu) - kosztów jego zarządu. Rozstrzygniecie tego nie sposób wprost przekładać na realia rozpoznawanej obecnie sprawy. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut, że Skarżąca stosowała się do pisemnego stanowiska organu, powołując się przy tym na pismo z dnia 27 maja 2014 r. (znak: [...]). Pismo, na które powołuje się Skarżąca nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczy ono zmian w innym projekcie realizowanym przez Skarżącą (pt. "Kompetentni zawodowo"). Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania o związaniu przez organ decyzjami administracyjnymi przyjąć należy, że organ rozpatrujący kontrolowana sprawę nie był związany stanowiskiem wyrażonym w tym piśmie. Dzieje się tak również dlatego, że pismo z 27 maja 2014 r. nie jest decyzją. Istotne też jest, że dotyczy ono innej sprawy (tj. kosztów rozliczanych w innym projekcie) i tym samym nie może być (i nie ma) mowy o tożsamości stanu faktycznego w tych sprawach. Zmiany wprowadzone w jednym projekcie nie mogą zostać automatycznie "przeniesione" na inne projekty, gdyż Instytucja Pośrednicząca wypowiadała się tylko w stosunku do konkretnego projektu i jego uwarunkowań. W żadnym razie pismo dotyczące konkretnego projektu nie może być traktowane jako interpretacja udzielona beneficjentowi do "ogólnego stosowania". Nie ma również racji Skarżąca utrzymując, że Wytyczne nie zawierają zamkniętego katalogu kosztów pośrednich. Sygnalizowano już, że zapisy Wytycznych wymieniają rodzaj wydatków kwalifikowalnych jako koszty pośrednie (podrozdział 4.4. pkt 1). Gdyby był to katalog otwarty, to wymieniając rodzaj kosztów posłużono by się np. zwrotem "w szczególności". Ponadto, organ nie wydał w niniejszej sprawie żadnych wytycznych i zaleceń, na które powołuje się Skarżąca. Z pewnością takimi wytycznymi nie jest pismo z 27 maja 2014 r., które dotyczy innego projektu, odmiennego wniosku o dofinansowanie oraz budżetu projektu. Skarżąca zarzuca również, że organ naruszył art. 9 k.p.a. wyrażający zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Przyjmuje się, że zakres tego obowiązku w sytuacji, w której stroną jest profesjonalista należy interpretować zawężająco. Nie ma wątpliwości, że Skarżąca realizuje wiele projektów finansowanych ze środków europejskich i posiada w tym przedmiocie doświadczenie. Nie jest zatem zwolniona od dołożenia wszelkich starań, by zapoznać się z przepisami regulującymi jej uprawnienia i obowiązki (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 10 listopada 1999 r., sygn. akt.: I SA/Łd 1429/97, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt.: III RN 12/99). Skarżąca podnosi również, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji, ponieważ przekazane jej środki nie zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd zauważa, że Skarżąca została zobowiązana do zwrotu środków, nie na tej podstawie, że wykorzystała środki niezgodnie z przeznaczeniem (art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), ale dlatego, że zostały one wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Skarżąca wskazuje na warunki, które muszą spełniać wydatki, aby zostały uznane za kwalifikowalne. Powołuje się przy tym na zapis 3.1 Podrozdział 1 Wytycznych. Nie wymienia wśród nich jednego z wymaganych warunków kwalifikowalności wydatków, tj. warunku zgodności ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych (3.1. Podrozdział 1 lit. i Wytycznych). Taką zasadę określoną w Wytycznych stanowi zapis 4.4. Podrozdział 4 pkt 1 Wytycznych, określający co wchodzi w skład kosztów pośrednich. Naruszenie tego postanowienia oznacza, że wydatki nie spełniają ogólnych kryteriów kwalifikowalności wydatków, co oznacza, że organ wydając decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż miał podstawy prawne do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W sprawie doszło też, co już sygnaklizowano, do naruszenia przez Skarżącą § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Fundacja zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu wydania decyzji sprzecznie z art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. - o finansach publicznych wypada zauważyć, że ustawa, na którą powołuje się Skarżąca utraciła moc co do zasady z dniem wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. Ma jeszcze zastosowanie, ale jedynie do zwrotu środków przekazanych beneficjentom do 31 grudnia 2009 r. (art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające do ustawy o finansach publicznych). Jednak niniejsza sprawa dotyczy umowy o dofinansowanie projektu zawartej w 2013 r. Nie ma więc wątpliwości, że zastosowanie znajdą jedynie przepisy u.f.p. z 2009 r. Sąd, co oczywiste, w ramach swobody umów (art. 3531 k.c.) nie kwestionuje dopuszczalności zawarcia przez Fundację umowy z P. ani tego, w jaki sposób strony określiły zakres obowiązków i uprawnień. Niedopuszczalne jest jednak przedstawienie we wniosku o płatność kosztów, które Skarżąca ponosiła na podstawie tej umowy, a które nie były zgodne z procedurami, tj. Wytycznymi, ponieważ nie mieściły się w katalogu kosztów pośrednich. Natomiast ryzyko odpowiedzialność za skutki treści umowy zawartej z P. z punktu widzenia uznania przewidzianych nią wydatków obciąża Skarżącą, świadomą kryteriów, jakie przesądzają o kwalifikowalności poszczególnych wydatków. Nie sposób też zgodzić się ze Skarżącą, że kwota, którą ma zwrócić została ustalona przez organ w sposób dowolny. Przy jej wyliczeniu organ wziął pod uwagę proporcje pracy pomiędzy zadaniami związanymi z usługą rozliczania projektu (np. przygotowania wniosków o płatność) oraz z usługą księgowo-kadrową wskazane przez samą Fundację. Proporcja ta została ustalona w sposób prawidłowy na poziomie odpowiednio 17% i 83%. Zatem łączna wysokość wynagrodzenia, wynikająca z umowy zawartej z P. została proporcjonalnie podzielona. Organ wziął pod uwagę stawki wynagrodzenia przyjęte przez Skarżącą w umowie z P., uwzględniając proporcję pracy pomiędzy zadaniami związanymi z usługą rozliczania projektu oraz z usługą księgowo-kadrową. Szczegółowe wyliczenie tej kwoty znajduje się w decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd, podobnie jak organ rozpoznając odwołanie podzielił prawidłowość tych wyliczeń. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W szczególności Sąd nie stwierdza nadmiernego rygoryzmu i formalizmu w stosowaniu przez organy administracji opisanych przepisów prawa i procedur. Skarżąca jest podmiotem zawodowo zajmującym się uczestnictwem w projektach objętych Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki. Jak wynika z akt sprawy w sposób profesjonalny dba o swoje interesy (w tym finansowe) wynikające z realizacji tych projektów. Oczekiwania traktowania odmiennego, niż wynikające ze stosowanych procedur, mogłoby spotkać się z niezrozumieniem innych uczestników PO KL, narazić organy na zarzut braku legalizmu w działaniach. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.