II SA/Lu 358/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził niedopuszczalność zażalenia X. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia zgodności, z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) budowy wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego z zainstalowaną tablicą reklamową na działce nr [...] w K. gm. T., w ciągu drogi krajowej Nr [...] odcinek W. – T. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", wobec czego przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r" OPS 4/00, publ. ONSA 2000 Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi" "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Organ odwoławczy podkreślił, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ponadto organ drugiej instancji zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodał, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, że organ błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik X. S.A. z siedzibą w W. zarzucił naruszenie art. 141 § 1 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zawarte w art. 101 § 3 k.p.a. sformułowanie "w sprawie postępowania" oznacza, iż zażalenie można wnieść zarówno w przypadku zawieszenia postępowania, jak i odmowy zawieszenia postępowania. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania". Na poparcie tej tezy pełnomocnik skarżącej przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy przedstawicieli doktryny. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd w pełni podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którą, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec powyższego przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: 1/ na postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana ustawy - kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a zatem obowiązywała już w dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Aktualnie, w myśl tego przepisu, zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Kierując się wykładnią celowościową powołanego przepisu, należy wskazać, że wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia bowiem potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej, o słuszności poglądu o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania świadczy także wyodrębnienie w redakcji tego przepisu postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na które przysługuje zażalenie. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja (tak również wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r., II SA/Ol 1304/12, niepubl.). Organ drugiej instancji słusznie zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., IV SA/Po 991/12). Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane są odmienne poglądy w tym przedmiocie prezentowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, których sąd, z wyżej wskazanych względów, nie podziela. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta, w myśl art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zasadne było wydanie, w oparciu o treść art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.