II GSK 831/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt V SAB/Wa 4/15 w sprawie ze skargi A. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gier 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz A. G. 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie sygn. akt: V SAB/Wa 4/151 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w zakresie żądania wydania aktu administracyjnego, stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez Ministra Finansów wszczętego z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz A.G. (dalej jako: skarżący, skarżący kasacyjnie) zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny jako podstawę orzekania. Pismem z 11 stycznia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. wniósł o rozstrzygnięcie, czy gry urządzane na urządzeniach Money Transfer Kiosk na platformie CSANI Money Transfer Kiosk, są grami hazardowymi w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. W związku z powyższym, postanowieniem z 12 kwietnia 2013 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie organizowane przez F. z siedzibą w W., przy ul. [...], na urządzeniu Money Transfer Kiosk na platformie CSANI Money Transfer Kiosk, w Barze M. położonym w J., przy ul. [...], jest grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. Pełnomocnik A.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w związku z wydaniem decyzji przez Ministra Finansów należało umorzyć postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania orzeczenia, jednakże wskazał na dalszą "aktualność rozstrzygnięcia o przewlekłości postępowania". Podkreślił, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r. r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12) ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Uzasadniając powyższe, WSA dokonał analizy dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w tym w szczególności postanowień o wyznaczeniu kolejnych terminów zakończenia sprawy, omawiając podane w nich przyczyny i krytycznie oceniając w kontekście czasu poświęconego poszczególnym czynnościom. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż w sprawie doszło do przewlekłości prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania, lecz nie miała ona charakteru rażącego. Skarżący A.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) naruszenie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia postęowania, a w szczególności fakt kilkukrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (ośmiokrotnego), w sytuacji gdy rozpatrywana sprawa nie ma charakteru skomplikowanego (ustalenie charakteru zatrzymanego urządzenia) wskazują na to, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Już sam fakt, iż wezwanie strony w zakresie pełnomocnictwa i adresu do doręczeń zajęło organowi 2 miesiące budzi uzasadnione zastrzeżenia; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, którymi kierował się Sąd wskazując, iż w sprawie doszło wyłącznie do przewlekłości postępowania, która jednak nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności sąd zauważa, iż analiza poszczególnych aspektów sprawy sądowi zajęła kilka minut, zaś organowi kilka tygodni bądź miesięcy. W oparciu o powyższe zarzuty, strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ddo ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, którymi kierował się Sąd wskazując, iż w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, która jednak nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 petitum skargi). Ocenę zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi) należało uznać za na obecnym etapie za niemożliwą do dokonania, gdyż wyżej wskazany deficyt uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni przedwczesnym zarzut wadliwej oceny przesłanki przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny uzupełnić uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w brakującej części we własnym zakresie. Kompetencją sądu drugiej instancji jest bowiem kontrola wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, a nie zastępowanie ich działania dokonywaniem własnych ocen działania organów administracji publicznej . Na wstępie należy podkreślić, iż zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność albo przewlekłość organu administracji publicznej, pomimo wydania żądanego przez stronę aktu lub interpretacji w toku postępowania przed sądem administracyjnym na skutek wniesionej przez stronę skargi, w dalszym ciągu istnieje po stronie sądu obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pod kątem pozostałych, obligatoryjnych składników wyroków przewidzianych ustawowo w tego rodzaju sprawach, w tym oceny przewlekłości pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, iż brak jest w uzasadnieniu wyroku jakiegokolwiek odniesienia do rozstrzygnięcia w tym ostatnim przedmiocie. W myśl art. 149 p.p.s.a. w wersji obowiązującej na dzień wyrokowania przez sąd pierwszej instancji, z uwzględnieniem nowelizacji wprowadzonej na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 maja 2015 r.): "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.". Z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika więc, że sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 1a obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, także formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne co do tego, że przesłanki kwalifikujące bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinny być należycie wykazane. To samo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy wyrażonego w sentencji wyroku poglądu sądu o braku rażącego naruszenia prawa, przy jednoczesnym stwierdzeniu przewlekłości postępowania. Zaznaczenia wymaga, iż w odniesieniu do przesłanki "jednoczesności" działania sądu (art. 149 § 1a p.p.s.a) wypowiadał się zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i doktryna prawa. Z jej stanowiska wynika, iż: "Prawidłowo rozpoznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd pierwszej instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149, winien odnieść się do całości sprawy, orzekając w zakresie bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), a także dokonać oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa" (Tadeusz Woś w: Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; red. naukowa Tadeusz Woś, 6 wydanie Wolters Kluwer Warszawa 2016, przypis 3. do art. 149, s. 873-874). W orzecznictwie NSA z kolei ugruntowane jest stanowisko wskazujące na to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide - uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 - niepublikowana, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08 - niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyżej sformułowane poglądy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uchybienie Sądu pierwszej instancji polegające na zaniechaniu uzasadnienia swojego stanowiska w odniesieniu do jednego z obligatoryjnych elementów sentencji wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. pozbawiło w tym zakresie wyrok możliwości dokonania merytorycznej kontroli instancyjnej i tym samym uzasadniało uwzględnienie wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, celem wyjaśnienia swojego stanowiska w kwestii braku rażącego charakteru przyjetej przez ten Sąd przewlekłości postępowania w sprawie i wskazania podstawy prawnej rozsrzygniecia w brakującym zakresie. Nie oznacza to oczywiście całkowitej dowolności Sądu pierwszej instancji przy ponownym orzekaniu. Zdaniem NSA na obecnym etapie sprawy wymaga ponownego rozważenia w kontekście całokształtu stanu faktycznego kwestia charakteru naruszeń prawa, których dopuścił się Minister Finansów w kontekście art. 149 ust. 1a p.p.s.a. Zaznaczenia przy tym wymaga bezsporna na obecnym etapie (nie podważona przez organ w skardze kasacyjnej) okoliczność samej przewlekłości, jak i fakt zasadności umorzenia postępowania wobec wydania aktu, którego domagała się strona. Wadą uzasadnienia wyroku pierwszej instancji był brak uzasadnienia oceny stwierdzonej przez ten sąd przewlekłosci postępowania jako mającej miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 149 ust. 1a, obligując sąd do "jednoczesności" orzekania w zakresie stwierdzenia przewlekłości (bądź bezczynności, której sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził) przesądził tym samym, że badanie tych przesłanek, co do zasady winno następować łącznie. Jak podkreśla się w doktrynie prawa (por. glosa prof. Wojciecha Chróścielewskiego do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt: I FSK 1881/14.): "ostateczne rozstrzygnięcie o tym, czy bezczynność lub przewlekłość nastąpiły ze "zwykłym" czy też "rażącym" naruszeniem praw na gruncie konkretnych przypadków, należy do organów administracji czy sądów administracyjnych. Zawsze jednak orzeczenie w tym zakresie musi mieć uzasadnienie, wskazujące, jakimi kryteriami kierowano się, uznając, że zaniechanie organu miało charakter wiążący. W przeciwnym przypadku mielibyśmy do czynienia z całkowicie arbitralnym, niemającym nic wspólnego z obiektywizmem orzekaniem w tym zakresie, zarówno przez organy administracji, jak i sądy". Poglądy zawarte w przytoczonej glosie zasługują na aprobatę i znajdują odniesienie do sprawy niniejszej. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż w przypadku orzekania zarówno o rażącym naruszeniu prawa przy stwierdzonej przewlekłosci postępowania, jak i o braku takiego charakteru przewlekłości, ocena sądu w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia wymaga uzasadnienia, zaś naruszenie powyższego obowiązku stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie sygn. akt: I OSK 107/15: "Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia." (CBOSA; LEX nr 2142135). Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Uchybieniem Sądu pierwszej instancji, mogącym mieć wpływ na treść wyroku w zakresie orzeczenia o charakterze przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, był brak uzasadnienia rozstrzygnięcia o braku rażącego naruszenia prawa po stronie Ministra Finansów rozpoznającego sprawę w przedmiocie rozstrzygnięcia charakteru gier. Oceniając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę powyżej przedstawione poglądy prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.