IV SA/Po 663/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. rzecz skarżącej R.N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm. zwanej dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku M.L. (zwanego dalej jako "Inwestor") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i dwóch budynków garaży, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy ul. T.. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że działka objęta wnioskiem położona jest w głębi kwartału ograniczonego ulicami: T., R., P. i F.. Dojazd do terenu inwestycji odbywa się z ul. T., poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr. [...]) administrowaną przez Zarząd Dróg Miejskich w P. Na nieruchomości obecnie znajduje się budynek garażu, który przeznaczony jest do rozbiórki. Organ I instancji wyjaśnił też, że za strony postępowania uznał właścicieli i użytkowników wieczystych działek objętych wnioskiem oraz działek graniczących z nieruchomością na której przewidziano realizację inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił też, że w związku z rozbieżnościami między treścią wniosku, a możliwym do ustalenia rozstrzygnięciem w oparciu o wyniki analizy, Inwestor skorygował wniosek. Prezydent Miasta wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. projekt decyzji został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Obszar analizowany wyznaczony został w promieniu [...]m od granic terenu objętego wnioskiem, co stanowi trzykrotność szerokości frontowej granicy terenu z drogą wewnętrzną, gdzie przewidziano główny zjazd na nieruchomość. Zdaniem organu I instancji odległość ta jest wystarczająca do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanego terenu. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa o zróżnicowanej formie i gabarytach sytuowana z reguły wzdłuż głównych dróg publicznych. Budynki posiadają cechy zabudowy śródmiejskiej. Kwartał ograniczony ulicami T.,R.,P. i F., w środku którego usytuowane jest planowane zamierzenie charakteryzuje się przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w typie willi miejskich, a rzadziej w typie bliźniaczym. Wzdłuż drogi wewnętrznej – bocznej od ul. T. budynki są lokalizowane w odległości 5m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 39%. Powierzchnia zabudowy budynków w omawianym kwartale wynosi 210m². Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 17m. Budynki w tym kwartale posiadają z reguły wysokość na poziomie ok. 8m do gzymsu oraz 12m do kalenicy. Jak wskazał organ I instancji przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Prezydenta Miasta planowana inwestycja po zmniejszeniu parametrów kontynuuje funkcje oraz parametry sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w badanym terenie. Scalona bryła składająca się z obu budynków, nie przekroczy gabarytów najbliższych budynków. Jedynie linia zabudowy odbiega od ogólnych zasad kształtowania zabudowy wzdłuż ulic. Jak wskazał organ I instancji mimo, że inwestycja obejmuje dwa scalone budynki, to ich forma odpowiada pojedynczym budynkom wolnostojącym i pozwala dość poprawnie wpasować obiekty w zastany kontekst urbanistyczny i nawiązać do gabarytów najbliższych obiektów w tym samym kwartale. Wyjaśniając motywy jakimi kierował się organ I instancji ustalając linię zabudowy wskazał, że odległość 5m od południowej granicy terenu pozwoli realizować budynek zachowując pas wolny od zabudowy między granicą od strony wjazdu na posesji, a frontową elewacją w standardowej odległości w jakiej kształtowana jest pozostała zabudowa od strony drogi wewnętrznej. Prezydent Miasta stwierdził, że zamierzenie spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczył, że w postępowaniu rozstrzygnięto tylko o potencjalnej lokalizacji planowanej inwestycji, a podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów odrębnych mogą ulec zmniejszeniu. Organ zaznaczył też, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się spraw związanych z utrzymaniem drogi wewnętrznej prowadzącej do terenu inwestycji. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. T. poprzez drogę wewnętrzną, a istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia. Decyzja nie narusza też przepisów odrębnych. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji R.N. (zwana dalej jako "Skarżąca") podniosła, że część graficzna decyzji nie przedstawia rzeczywistego stanu zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Na mapie brak jest ciągu garaży murowanych, które znajdują się po wschodniej stronie działki. Na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżąca załączyła do odwołania zdjęcie satelitarne. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że teren, którego dotyczy wniosek nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia warunków zabudowy. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowe zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588, zwanego dalej jako "rozporządzenie"). W ocenie Kolegium organ I instancji ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, prawidłowo dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Kolegium w sposób obszerny przedstawiło cechy decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśniło, że nie przesądza ona jeszcze o rozwiązaniach projektowych nowej zabudowy. Kolegium zaznaczyło też, że celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które przez kontynuację tworzy harmonijną całość. Jak wskazało Kolegium planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Na terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kryteria te spełnia nieruchomość położona przy ul. T.. Nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - ul. T. poprzez drogę wewnętrzną, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Ponadto w ocenie organu odwoławczego decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało też, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania w sposób wyczerpujący zbierając, a następnie rozpatrując materiał dowodowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium dnia [...] lipca 2015r. nr [...] R.N. podniosła, że mimo złożenia odwołania decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2015r. nie została jej doręczona. Kolegium nie ustosunkowało się też do narzutów podniesionych przez nią w odwołaniu dotyczących garaży znajdujących się na działce objętej wnioskiem. Stwierdziła, że budynek mieszkalny jednorodzinny w typie bliźniaczym może być zrealizowany tam, gdzie działki są wąskie i nie ma możliwości wzniesienia domu wolnostojącego. Każdy dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej wznosi się na dwóch różnych działkach, ale przy granicy z działką sąsiednią. W jej ocenie droga, którą odbywać się ma dojazd do terenu planowanej inwestycji, nie jest przystosowana do wjazdu ciężkiego sprzętu, który zazwyczaj wykorzystywany jest przy realizacji tego typu inwestycji. Z tego też względu wniosła o zobowiązanie Inwestora do oświadczenia o zastosowaniu przy budowie bezkolizyjnych dla dojścia pieszego oraz dojazdu do istniejących budynków środków sprzętowo-transporowych, a także do oświadczenia o bieżącym usuwaniu ewentualnych uszkodzeń nawierzchni drogi i jej doprowadzeniu do stanu sprzed rozpoczęcia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i dwóch budynków garaży, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy ul. T. Podstawę materialnorpawną objętych kontrolą sądu decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście spełnienia przez planowaną inwestycję przytoczonych wyżej warunków Sąd stwierdza, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie pozwala uznać, ażeby organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę w pełnym jej zakresie. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokładnie omówił podstawę prawną na podstawie której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, jednak wywodów tych nie odniósł do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, że dokonana analiza wykazała, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. To kryterium zdaniem Kolegium spełniają bliżej nieokreślone nieruchomości położone przy ul. T.. Zdaniem Kolegium nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. T. poprzez drogę wewnętrzną, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, ażeby Kolegium poddało głębszej analizie spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać, ażeby Kolegium w sposób wyczerpujący rozważyło całokształt materiału dowodowego, czym naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Co równie istotne Kolegium nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Skarżąca w odwołaniu zarzuciła organowi I instancji, iż ten wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem działka objęta wnioskiem zabudowana jest nie jednym, a dwoma garażami wolnostojącymi. Na potwierdzenie swoich racji Skarżąca załączyła zdjęcie satelitarne, z którego wynika, iż na przedstawionej tam nieruchomości rzeczywiście znajdują się dwa budynki wolnostojące. W ocenie Sądu okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla ustalonego przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. O ile bowiem organ I instancji zaznaczył, że znajdujący się na działce garaż wolnostojący przeznaczony jest do rozbiórki, to dodatkowego wyjaśnienia wymagało, czy rzeczywiście na działce znajduje się jeszcze jakaś inna zabudowa i czy taka ewentualna zabudowa również przeznaczona jest do rozbiórki. Okoliczności te powinny zostać uwzględnione przez organ w trakcie ustalania parametrów nowej zabudowy. Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Tym samym ustalenie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji stanowi jedno z podstawowych zadań organów rozpatrujących sprawę w przedmiocie warunków zabudowy. Obowiązek ten dotyczy nie tylko organu I instancji, ale również organu odwoławczego. W sytuacji gdy Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła, iż nieruchomości zabudowana jest dwoma, a nie jednym garażem, obowiązkiem organu odwoławczego było dokładne wyjaśnienie tej okoliczności, czego Kolegium nie uczyniło. Ponadto poważne wątpliwości Sądu budzi rzetelność dokonanej w niniejszej sprawie analizy. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 oraz z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 961/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r. II SA/Wr 10/14 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl zwanej dalej jako "CBOSA"). Tymczasem z akt sprawy wynika, że autor analizy dokonał szczegółowej analizy parametrów zabudowy tylko w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowych. Ustaleń w tym zakresie dokonał w odniesieniu do konkretnie oznaczonych nieruchomości z obszaru analizowanego. Natomiast w przypadku wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki autor analizy ograniczył się jedynie do ogólnego wskazania, że budynki w kwartale ograniczonym ul T., R., P. i F. z reguły mają wysokość na poziomie ok. 8 m do gzymsu oraz 12 m do kalenicy, wyjątkiem jest budynek na skraju kwartału przy ul. F. [...] o wysokości 15m do gzymsu. Podobnie w przypadku geometrii dachu autor analizy ograniczył się do wskazania, że w obszarze analizowanym występują dachy skośne i płaskie bez podania szczegółowych wartości w zakresie kąta nachylenia i układu połaci dachowych. Wnioski w zakresie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu nie znajdują jakiegokolwiek pokrycia w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu brak zestawienia parametrów zabudowy w odniesieniu do konkretnych nieruchomości powoduje, że dane zawarte w wynikach analizy nie poddają się jakiejkolwiek kontroli. Nie sposób bowiem dociec na jakiej podstawie organ ustalił parametry wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto całkowicie niezrozumiałym było niedokonanie przez autora analizy ustaleń w zakresie kąta nachylenia i układu połaci dachowych. W konsekwencji nieprzeprowadzenia właściwej i kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, niemożliwym było dokonanie przez organ wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazane powyżej nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosków, że nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym jest stwierdzenie organu, iż geometria dachu odpowiada formom występującym w obszarze analizowanym. Autor analizy nie dokonał ustaleń w zakresie geometrii dachu ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym występują dachy skośne i płaskie. Pomimo uchybień w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy zasadnym w ocenie Sądu było wskazanie niedostrzeżonych przez Kolegium błędów w zakresie ustalonych przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy jak: "obowiązująca", "nieprzekraczalnej" czy też "w głębi zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 264/14, CBOSA). Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni przepisów § 4 ust. 1-4 rozporządzenia nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia więcej niż jednej linii zabudowy. Powołane przepisy rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 174/10 CBOSA). Wyjaśnić też trzeba, że na gruncie § 4 rozporządzenia brak jest podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie "linii zabudowy i wprowadzać pojęcie typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", "linia w głębi zabudowy". Trzeba mieć na względzie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy i jest to linia od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na też części która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linię zabudowy ustala się w celu, aby określić od którego miejsca na działce patrząc od strony drogi publicznej możliwa jest nowa zabudowa" (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski,LexisNexis, Warszawa 2014, s. 493). Tymczasem z treści decyzji organu I instancji wynika wprost, że organ ten dokonał ustalenia dwóch różnych linii zabudowy – obowiązującej: w odległości [...]m od frontowej granicy terenu z drogą wewnętrzną (nie dotyczy budynków garaży) oraz nieprzekraczalnej: w odległości [...]m od zachodniej granicy terenu (nie dotyczy ona budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Wyznaczenie dwóch linii zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią § 4 rozporządzenia. Ponadto jak wynika z części graficznej decyzji organ wyznaczył linię zabudowy od innej strony niż od strony frontu działki, co również stanowiło naruszenie wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu poważne wątpliwości budzi też sposób wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy. Generalnie parametry nowej zabudowy ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Jak natomiast wynika z treści decyzji organu I instancji, organ ten ustalił parametry nowej zabudowy poprzez wskazanie ich maksymalnej wartości – wielkość powierzchni zabudowy jako "max [...]%", szerokość elewacji frontowej jako "dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych max [...]m, dla budynków garaży max [...]m", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: "dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych max [...]m do górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu dachowego) i max 12m do kalenicy, dla budynków garaży max [...]m". W ocenie Sądu określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy sanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. Skoro bowiem prawodawca w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a w § 6 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to ustalenie tylko górnej wartości tych parametrów wprost narusza wskazane przepisy. Oczywiście Sąd ma na uwadze, iż dopuszczalne jest ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jednakże wymaga to uzasadnienia, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Zaznaczyć należy, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć bowiem miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 1290/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09 CBOSA). Ponadto zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem z treści decyzji organu I instancji nie wynika, ażeby organ ustalił kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, co może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wyjaśnia, że kwestia nieprzystosowania drogi do ruchu sprzętu budowlanego oraz ewentualnego usunięcia szkód w związku z tym powstałych nie podlegają ocenie w ramach postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd zaznacza też, że wbrew twierdzeniom Skarżącej z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącej, a okoliczność tą Skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji. Ponownie prowadząc postępowanie organ w sposób prawidłowy dokonana analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku. Na podstawie zebranego materiału organ jeszcze raz oceni czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ustaleń w zakresie wskaźników nowej zabudowy organ powinien dokonać z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym wyroku. Ponadto organ powinien poddać ponownej weryfikacji wniosek inicjujący niniejsze postępowanie, bowiem w ocenie Sądu na załączonej do tegoż wniosku mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie określono granic terenu objętego wnioskiem. Granica taka została zaznaczona jedynie na załączonej do wniosku mapie, niespełniającej wymagań z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...], a na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie odpowiadającej wysokości uiszczonego wpisu.