II OZ 503/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 436/15, o odrzuceniu skargi kasacyjnej w sprawie skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r., nr XL/291/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 436/15, odrzucił skargę kasacyjną J. G. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 436/15, WSA w Gdańsku odrzucił skargę J. G., z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu. Odpis postanowienia pełnomocnik skarżącego odebrał w dniu 18 stycznia 2016 r. a w dniu 17 lutego 2016 r. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. Dalej Sąd wskazał, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658 – określaną dalej jako "ustawa zmieniająca"), dokonano nowelizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotowa skarga kasacyjna wniesiona została od postanowienia zapadłego w dniu 8 stycznia 2016 r., tj. już po wejściu w życie ustawy zmieniającej (zmiany wchodziły w życie 15 sierpnia 2015 r.). Ustawa zmieniająca znowelizowała treść art. 173 § 1 p.p.s.a., któremu nadano brzmienie: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz 220 § 3 przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (art. 1 pkt 48 ustawy zmieniającej) Konsekwencją tej zmiany była również zmiana art. 194 p.p.s.a. poprzez m.in. dodanie w § 1 punktu 1a, stanowiącego, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. (art. 1 pkt 57 ustawy zmieniającej). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 2 ustawy zmieniającej przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Powyższy zapis oznacza, że po wejściu w życie ustawy zmieniającej środkiem zaskarżenia postanowień odrzucających skargę z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu jest zażalenie bez względu na to, w jakiej dacie sprawa ta została wszczęta. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że wolą ustawodawcy było stosowanie art. 173 w niezmienionym brzmieniu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w niezmienionym brzmieniu od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. A zatem skoro przepis szczególny (art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a.) stanowił lex specialis w stosunku do art. 173 § 1 p.p.s.a. to należało uznać, że postanowienia wydane w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. od dnia 15 sierpnia 2015 r. podlegają zaskarżeniu zażaleniem. Przemawia za powyższym stanowiskiem również wykładnia funkcjonalna uwzględniająca ratio legis omawianych zmian tj. usprawnienie postępowania odwoławczego (por. B. Dauter (red.), T. Grzybowski, Wniesienie zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Procedura Lex Navigator LEX/el. 2015; a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt I FSK 2194/15, z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1278/15, z dnia 13 stycznia 2016 r. , sygn. akt II GZ 927/15). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego w dniu 17 lutego 2016 r. wniósł skargę kasacyjną na postanowienie z dnia 8 stycznia 2016 r. Wskazane pismo spełnia wymogi skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) i złożone zostało w terminie otwartym do wniesienia powyższego środka odwoławczego (art. 177 § 1 p.p.s.a.). Skoro więc w aktualnym stanie prawnym właściwym środkiem odwoławczym jest zażalenie (art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), to wniesiona przez pełnomocnika strony skarżącej skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna (art. 178 p.p.s.a.). Sąd nie mógł, nawet przy uwzględnieniu przychylnej dla strony interpretacji jej pisma (falsa demonstratio non nocet), potraktować złożonego środka odwoławczego jako zażalenia, a to z uwagi na złożenie jego po terminie przewidzianym dla tego rodzaju pisma. Stosownie do art. 194 § 2 p.p.s.a., zażalenie wnosi się bowiem w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 18 stycznia 2016 r., a skargę kasacyjną nadano przesyłką pocztową w dniu 17 lutego 2016 r. Z tych względów Sąd na podstawie art. 178 p.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną. J. G. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie: a) art. 178 p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi kasacyjnej; b) naruszenie art. 173 p.p.s.a. w zw. z art. 2 (zdanie 2) Ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie przysługuje, czym uniemożliwiono reprezentowanej stronie obronę jej praw; c) naruszenie art. 194 § 1 pkt. 1a p.p.s.a, poprzez zastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie właściwym i jedynym środkiem zaskarżenia jest zażalenie wnoszone w terminie 7 dni; d) art. 6 p.p.s.a w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez brak pouczenia o właściwym środku zaskarżenia postanowienia z dnia 8.01.2016 r., w sytuacji, w której WSA w Gdańsku znał istniejące rozbieżności w linii orzeczniczej NSA w tym zakresie i władny był udzielić stosownego pouczenia co do właściwego środka zaskarżenia - w zakresie niezbędnej pomocy prawnej. Skoro WSA w Gdańsku dołączył takie pouczenie do odpisu postanowienia z dnia 04.03.2016 r., gdzie wykładnia przepisów jest jednoznaczna, to tym bardziej stosowne było dołączenie pouczenia w przywoływanym, niejednoznacznym interpretacyjnie dla judykatury stanie prawnym. Skarżący z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia powyższego zażalenia wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia 8.01.2016r. i potraktowanie wniesionej skargi kasacyjnej jako zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie aczkolwiek trafnie podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostały różne stanowiska co do stosowania art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 194 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., a więc od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mianowicie ustawodawca w art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. określił w sposób enumeratywny te znowelizowane przepisy, które mają zastosowanie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tejże noweli oraz jednocześnie zastrzegł, że w pozostałym zakresie stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Z mocy tego unormowania zmiany odnoszące się do art. 194 p.p.s.a stosuje się również do postępowań wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r., a według art. 194 § 1 pkt 1a na postanowienie o odrzuceniu skargi wniesionej po upływie ustawowego terminu (art. 58 § 1 pkt 2) przysługuje zażalenie. Niemniej ze wskazanego przepisu przejściowego wynika zarazem, że do postępowań wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. znajduje zastosowanie art. 173 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym od postanowienia kończącego postępowanie przysługuje skarga kasacyjna. W rezultacie w praktyce sądowej pojawiły się wątpliwości czy od wymienionych w art. 194 § 1 pkt 1a – 1b postanowień kończących postępowanie, wydanych po 15 sierpnia 2015 r. lecz w postępowaniach wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, służy skarga kasacyjna, czy też zażalenie (por. postanowienie NSA z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2823/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie odrzucił skargę kasacyjną, jako niedopuszczalną, kierując się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w orzeczeniu z 21 grudnia 2011 r. sygn. I FSK 2194/15, zgodnie z którym w analizowanym przypadku na postanowienie o odrzuceniu skargi przysługuje zażalenie. Zgodzić się należy z argumentacją, że za takim rozwiązaniem przemawia ratio legis omawianych zmian (usprawnienie postępowania odwoławczego) oraz relacja zachodząca pomiędzy art. 173 § 1 p.p.s.a. z art. 194 p.p.s.a. Niewątpliwie pierwszy z wymienionych przepisów zawiera normę ogólną wskazującą, że co do zasady od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna. Natomiast drugi z wymienionych przepisów zawiera regulację szczególną stanowiącą m.in. że od postanowień wydanych na podstawie art. 58 § 1 pkt 2-4 p.p.s.a. przysługuje zażalenie. Przedstawioną kolizję norm należy więc rozstrzygnąć zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali (por. postanowienie NSA II GZ 927/15, z 13 stycznia 2016 r.). Zaznaczyć ponadto trzeba, że zmiany § 1 art. 173 p.p.s.a. wprowadzonej ustawą nowelizującą nie stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Natomiast art. 173 p.p.s.a w brzmieniu dotychczasowym stanowi, że od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zastrzeżenie "chyba że przepis szczególny stanowi inaczej" oznacza, że przepis szczególny ustawy wyłącza wnoszenie skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, ponieważ przewiduje inny środek zaskarżenia na takie postanowienie. Takim przepisem szczególnym, który ma zastosowanie w postępowaniu wszczętym przed 15 sierpnia 2015 r. jest art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a., który stanowi, że na postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przysługuje zażalenie (por. postanowienie NSA II OZ 111/16, z 28 stycznia 2016 r.). W konsekwencji uzasadnione było w niniejszej sprawie odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie artykułu 178 p.p.s.a. Ewentualne zakwalifikowanie złożonego środka odwoławczego jako zażalenia w niczym by nie poprawiło sytuacji procesowej skarżącego, gdyż ono również podlegałaby odrzuceniu z uwagi na niezachowanie terminu tygodniowego przewidzianego w artykule 194 § 2 p.p.s.a. Oczywiście nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której niejednoznaczność uregulowania intertemporalnego omawianej nowelizacji wywoływałaby negatywne skutki w zakresie uprawnień procesowych skarżącego. Dlatego za usprawiedliwiony uznać należy zawarty w zażaleniu wniosek o ewentualne potraktowanie skargi kasacyjnej jako zażalenia i przywrócenie terminu do jego złożenia. Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego będzie nadanie właściwego biegu sprawie po uwzględnieniu wymienionego wniosku strony skarżącej. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji podjęte zostało zgodnie z artykułem 184 w związku z artykułem 197 § 2 p.p.s.a.