III SA/Łd 813/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda(spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi J. S.-K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, Fundusz pracy oraz koszty egzekucyjne postanowił: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 18 marca 2015r. o odmowie umorzenia J. S.-K. należności z tytułu nieopłaconych składek. W dniu 10 lipca 2015r. J. S.- K. stawiła się w I Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł.. Na tę okoliczność został spisany protokół, w którym stwierdzono, że "stawiła się płatniczka celem złożenia skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Podatniczka oświadczyła, że pełna dokumentacja została przedstawiona do poprzednich wniosków, nie zgłasza dodatkowych uwag". Protokół zawiera podpis skarżącej i starszego referenta L.J.. Uznając ten protokół jako "skargę złożoną do protokołu" organ administracji przekazał go wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 31 lipca 2015r. W wykonaniu zarządzenia z dnia 1 września 2015r. organ w piśmie z dnia 9 września 2015r. wyjaśnił, że poza ustnym złożeniem skargi do protokołu z dnia 10 lipca 2015r. J. S.-K. nie złożyła żadnego pisma zawierającego tę skargę, zaś J. S.-K. w piśmie z dnia 24 września 2015r. wyjaśniła, że zawarte w protokole z dnia 10 lipca 2015r. sporządzonym w I Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. sformułowanie "stawiła się płatniczka celem złożenia skargi" oznacza, że we wskazanym dniu jej intencją było złożenie w formie ustnej, do protokołu, skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 czerwca 2015r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Do pisma tego załączyła skargę w formie pisma procesowego. Pismo skarżąca nadała na poczcie w dniu 24 września 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość określonym w art. 46 § 1 wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z powyższych przepisów wynikają dwa istotne z punktu widzenia dopuszczalności skargi J. S.-K. wnioski. Przede wszystkim ustawodawca wprowadza w postępowaniu sadowoadministracyjnym zasadę pisemności tak dla sporządzania skargi na akty administracji publicznej, jak i innych pism wnoszonych w tym postępowaniu. Oznacza ona, że skarga do sądu administracyjnego powinna mieć formę pisma. Pod tym wieloznacznym pojęciem należy rozumieć tekst napisany ręcznie lub maszynowo na kartce (kartkach) papieru, papier z napisanym tekstem, np. list, podanie itp. (tak B. Dunaj, Popularny słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 463). Pisemny oznacza zaś wyrażony, przekazany, utrwalony za pomocą pisma (B. Dunaj, Popularny ..., s. 463). Co istotne zasada ta w polskim systemie prawnym obowiązuje we wszystkich postępowaniach sądowych, niezależnie od ich charakteru cywilnego, karnego czy administracyjnego, zarówno głównego i incydentalnego. Sporządzenie skargi w formie pisemnej jest obowiązkowe, aby można było uznać, że skarga jest dopuszczalna i skuteczna. W konsekwencji nie jest dopuszczalne skuteczne wniesienie skargi ustnie do protokołu nawet gdyby czynność ta miała nastąpić w toku rozprawy sądowej (tak też prawomocne postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2014r., I SA/Bk 220/14, podobnie postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010r., I GSK 383/09). Orzecznictwo sądowe prezentuje też pogląd, wedle którego skoro ustawodawca nie przewidział ustnej formy wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to o skuteczności wniesienia skargi w ten sposób nie może decydować fakt błędnego pouczenia, co do formy wniesienia skargi zawarty w zaskarżonej do Sądu decyzji (tak też prawomocne postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2014r., I SA/Bk 220/14). Okoliczność ta może co najwyżej stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Po drugie skarga stanowi szczególny (kwalifikowany) rodzaj pisma sądowego, oprócz bowiem elementów typowych dla zwykłego pisma strony, powinna ona zawierać także szczególne elementy. Tymi szczególnymi elementami są wskazanie zaskarżonego aktu, oznaczenie organu oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ma charakter uniwersalny w tym sensie, że dotyczy wszystkich skarg bez względu na to, kto jest ich autorem. Wymóg ten zachowuje zatem aktualność zarówno w stosunku do skarg, które zostały sporządzone przez profesjonalistę o wykształceniu prawniczym, jak też w stosunku do skarg, których autorzy wiedzy prawniczej nie posiadają (postanowienie NSA z dnia 30 września 2011r., II FSK 1944/11, LEX nr 948938). Nie wystarczy zatem samo zwerbalizowanie przez stronę, że wnosi ona skargę, ale konieczne jest również wskazanie okoliczności stanowiących według niej uzasadnioną podstawę wniesienia skargi. Przez określenie naruszenia prawa lub naruszenia interesu prawnego należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie jest przy tym wymagane przedstawienie w skardze wyczerpującego wywodu prawnego czy wskazanie konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Wnoszący skargę może poprzestać na ogólnym wskazaniu, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 271). Nie oznacza to jednakże, że na skarżącym nie ciąży obowiązek wykazania, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu w zaskarżonym akcie lub czynności. Z treści skargi musi wynikać jednoznacznie dlaczego w jego ocenie rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z prawem, bądź dla niego krzywdzące (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2007r., II SA/Gd 487/07, LEX nr 299321). Ze skargi musi wynikać do czego zmierza wnoszący skargę (tak też wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006r., I OSK 528/05, LEX nr 194352, wyrok NSA z dnia 11 maja 2011r., II OSK 805/10, LEX nr 1081909, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 189). W doktrynie wyrażany jest też pogląd, wedle którego nawet pismo, noszące nazwę nagłówkową skarga, niezawierające sprecyzowania, w czym wnoszący je upatruje naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie jest skargą w rozumieniu rozdziału 2 działu III p.p.s.a. Wprawdzie sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi - może więc badać nie tylko naruszenia prawa w niej wskazane, ale także kontrolować zaskarżony akt pod kątem występowania w nim wszelkich innych ewentualnych wad prawnych, ale warunkiem sine qua non owego badania jest złożenie skargi odpowiadającej wymogom określonym w art. 57 p.p.s.a. (tak W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11/128). Pomimo więc odformalizowania postępowania sądowego do niezbędnego minimum, bez jakiegokolwiek sprecyzowania w czym skarżący upatruje wadliwości zaskarżonej decyzji lub aktu nie można uznać, że w sprawie została złożona skuteczna skarga. Uniemożliwia to bowiem skorzystanie przez organ z autokontroli czy ustosunkowanie się do zasadności skargi. To wymagałoby co najmniej ogólnego wskazania wadliwości decyzji. Zważywszy na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, że złożona przez skarżącą w siedzibie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. ustnie do protokołu skarga została wniesiona skutecznie i jest dopuszczalna. Pomimo tego, że protokół jest sporządzony na piśmie nie sposób uznać, że jest to tożsame ze sporządzeniem przez skarżącą czy to ręcznie, czy to maszynowo pisma zawierającego skargę. Wpisanie do protokołu żądania strony nie zmienia bowiem jego ustnego charakteru. Protokół bowiem jedynie stanowi utrwalenie na piśmie okoliczności stawienia się skarżącej w organie i dokonania przez nią czynności prawnej wniesienia skargi, choć nieskutecznej z uwagi na sposób jej wniesienia (ustnie do protokołu). Nie zastępuje natomiast samej czynności procesowej, dla której prawo przewiduje określoną formę i wymogi formalne. W toku przeprowadzonego przez Sąd postępowania wyjaśniającego skarżąca potwierdziła, że jej intencją było złożenie w dniu 10 lipca 2015r. ustnie skargi do protokołu, zaś organ oświadczył, że skarżąca nie złożyła żadnego pisma zawierającego skargę na zaskarżoną decyzję. Nawet gdyby uznać - wbrew wskazanej regulacji ustawowej i intencji ustawodawcy - za usprawiedliwione w okolicznościach faktycznych tej sprawy wniesienie skargi ustnie do protokołu, nie sposób nie dostrzec tego, że skarga ta nie spełnia wymogów formalnych określonych dla skargi jako kwalifikowanego pisma. W skardze tej skarżąca bowiem nawet w sposób ogólny czy lakoniczny nie wskazała okoliczności, z powodu których upatruje wadliwości zaskarżonej decyzji. Protokół ten, podpisany przez skarżącą, a więc zapewne zgodny z treścią tej czynności procesowej, nie zawiera - poza stwierdzeniem, że stawiła się skarżąca celem złożenia skargi do WSA w Łodzi na decyzję drugoinstancyjną w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek - żadnych sformułowań wskazujących w najmniejszym stopniu na naruszenie prawa lub interesu skarżącej. Nie wskazuje zatem w czym skarżąca upatruje wadliwości tej decyzji. Protokół ten jest więc jedyną dokonaną w ostatnim dniu terminu czynnością manifestującą wolę skarżącej wniesienia skargi. Jednakże nawet przyjmując najbardziej liberalne stanowisko co do wymogów skargi – w ocenie Sądu - złożenie skargi nie może sprowadzać się li tylko do stwierdzenia, że skarżąca stawiła się celem złożenia skargi i przyjąć, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy dopuszczalne było złożenie skargi do protokołu. Nie zmienia tej oceny okoliczność złożenia przez skarżącą w dniu 24 września 2015r. pisma zatytułowanego skarga, spełniającego wymogi formalne, gdyż nastąpiło to po upływie terminu, a wraz ze skargą nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wobec bowiem doręczenia skarżącej zaskarżonej decyzji w dniu 10 czerwca 2015r. ustawowy 30-dniowy termin do wniesienia skargi (liczony od dnia doręczenia decyzji) upłynął w dniu 10 lipca 2010r. Gdyby natomiast poprzez praktykę stosowania prawa przyjmować, że nie ma znaczenia dla biegu sprawy złożenie skargi niespełniającej minimum wymagań kwalifikowanego pisma, to wówczas należałoby tym samym przyjąć - wbrew woli ustawodawcy – że dokonane rozróżnienie pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym na pisma zwykłe i kwalifikowane (skarga, skarga kasacyjna, skarga o wznowienie postępowania) nie wiąże się z żadnymi skutkami w razie uchybienia szczególnym wymogom. Musiałoby to z kolei oznaczać, że nie ma różnicy w wymogach formalnych skargi i innych pism w postępowaniu sądowym, a więc, że przepis je wprowadzający jest przepisem martwym i zbędnym, co nie jest dopuszczalne w świetle zasady racjonalności ustawodawcy. Skoro zatem skarga jest niedopuszczalna, to należało w sprawie zastosować art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wniesienie skargi niezgodnie z określonym sposobem jej wnoszenia i nie spełniającej minimum elementów kwalifikowanych jest okolicznością uniemożliwiającej uznanie jej za wniesioną skutecznie. Na marginesie dodać należy, że odrzucając wniesioną ustnie do protokołu skargę uwzględniając przy tym przyczyny zaistnienia okoliczności faktycznej sposobu jej wniesienia - Sąd miał na uwadze i to, iż sprawa umorzenia zaległości należy do tej kategorii spraw, która może być przedmiotem kolejnego postępowania wszczętego ponownym wnioskiem zobowiązanej z powołaniem na aktualną jej sytuację materialną i zdrowotną. Aktualna sytuacja materialna, finansowa i rodzinna skarżącej, a także jej zmiana, jak i powołanie we wniosku nowych okoliczności faktycznych co do tej sytuacji ma bowiem istotne znaczenie dla oceny przez organ przesłanek umorzenia zaległości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości odnosi się do sytuacji zobowiązanej w momencie podejmowania decyzji i w razie zmiany tej sytuacji nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Przyjęta w polskim systemie prawnym regulacja prawna umarzania zaległości z tytułu składek wpłacanych do ZUS umożliwia skarżącej złożenie kolejnego wniosku o umorzenie, a w konsekwencji ponowną ocenę jej sytuacji przez organ i ewentualnie w razie niekorzystnej ponownej decyzji poddania tej oceny kontroli sądu administracyjnego poprzez wniesienie pisemnej skargi spełniającej wymogi formalne przewidziane dla skargi jako kwalifikowanego pisma. Instytucja przywrócenia terminu do wniesienia skargi, z której skarżąca mogła skorzystać w określonym terminie, zaś dowodzi, iż system prawny nie pozbawiał jej prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i §3 p.p.s.a. w związku z art.57 p.p.s.a. e.o.