I GSK 796/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 751/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [..] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 14 stycznia 2016 r., I SA/Ol 751/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w Olsztynie z dnia [...] września 2015r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Wskazaną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Kierownika P. Biura Powiatowego ARiMR o nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., którą to decyzją przyznano Panu T. K. jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 186 572,81 zł i odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). 2. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Pana T. K., w której zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej: " p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", poprzez nieuwzględnienie skargi i przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które dokonały oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny, ponieważ obszar zadeklarowanych działek A, C, D, F, I, P zmniejszyły do powierzchni stwierdzonej podczas inspekcji terenowej dokonywanej urządzeniem GPS, którego pomiary są obarczone większym błędem niż pomiary dokonane na podstawie ortofotomapy będącej jednym z dowodów zebranych w sprawie; powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) ustalone na podstawie ortofotomapy z maja/lipca 2013 r. są większe niż powierzchnie stwierdzone podczas kontroli na miejscu, 2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku aktywności strony podczas toczącego się postępowania przed organami ARiMR i z tego powodu nieuznanie wywodów skargi w zakresie oceny wyników kontroli na miejscu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Pan T. K. czynnie uczestniczył w sprawie wnosząc zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu, składając pisma z wyjaśnieniami oraz odwołania od decyzji oparte na konkretnych i obszernie uzasadnionych zarzutach, wnosząc wnioski dowodowe oraz składając dowody w postaci pomiarów prywatnego geodety oraz wydruki z systemu ZSZiK przedstawiające ustalone na podstawie ortofotomapy powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) JPO dla działek rolnych U, I, O, C, J, P, R, T, 2.3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. 3. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 200 p.p.s.a., o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. 4.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega więc oddaleniu. 4.2. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. 4.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, Lex nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). 4.4. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). 4.5. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, Lex nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, Lex nr 1658243). Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, Lex nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, Lex nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, Lex nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, Lex nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, Lex nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. 4.6. Skarga kasacyjna została więc zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.) W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Sąd I instancji, nie naruszył bowiem przywołanych przepisów prawa w sposób podnoszony w skardze kasacyjnej i jednocześnie taki, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.7. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez nieuwzględnienie skargi i przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które dokonały oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku aktywności strony podczas toczącego się postępowania przed organami ARiMR i z tego powodu nieuznanie wywodów skargi w zakresie oceny wyników kontroli na miejscu, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. 4.8. Odnosząc się do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że w ramach wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, stanowiącej jeden z celów Unii Europejskiej, realizowane są poszczególne systemy wsparcia finansowego rolników, w tym m.in. system wsparcia bezpośredniego w postaci określonych płatności. System ten uregulowany jest zarówno w przepisach prawa krajowego, jaki i wspólnotowego. W ramach regulacji krajowych szczególne znaczenie w tym zakresie ma ustawa o płatnościach. Ustawa ta reguluje m.in. zagadnienia dotyczące płatności bezpośrednich, płatności uzupełniających, płatności cukrowych oraz płatności do pomidorów, w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej lub przekazanym państwom członkowskim do unormowania we własnym zakresie. We wskazanym akcie prawnym znalazły się więc regulacje dotyczące zasad i trybu przyznawania rolnikom tych płatności, ich wypłaty, przeprowadzania kontroli, a także określające zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w tych sprawach. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotową sprawę zainicjował wniosek skarżącego o przyznanie na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), w sprawie należało określić warunki przyznania wnioskowanych płatności oraz stwierdzić ich spełnienie przez wnioskodawcę, czemu służy m.in. instrument prawny w postaci kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, określonych przepisami unijnymi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 20 i następne Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/200323, dalej "rozporządzenie nr 73/2009. Według art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, kontrole administracyjne są przeprowadzane przez państwa członkowskie w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. System kontroli na miejscu uzupełnia natomiast kontrole administracyjne (ust. 2 art. 20 rozporządzenia). W tym celu państwa członkowskie wykorzystują zintegrowany system administrowania i kontroli, który obejmuje m.in. skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych i system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności (art. 14 i 15 rozporządzenia nr 73/2009). System identyfikacji działek rolnych jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 (art. 17 rozporządzenia). 4.9. W niniejszej sprawie organ zweryfikował powierzchnię działek zgłoszonych do płatności, wykorzystując wyżej wspomniany system informacji geograficznej oraz kontroli na miejscu. Nie ma więc podstaw do zakwestionowania tych urzędowych ustaleń w sytuacji, gdy wnioskująca o płatności strona nie przeciwstawiła żadnych innych miarodajnych dowodów, które mogłyby wskazywać, że powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności rzeczywiście odpowiada powierzchni działek określonej we wniosku o płatności. Zauważenia też wymaga, iż przesłanką przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jest posiadanie zadeklarowanych gruntów ornych, do których ma być przyznana płatność oraz utrzymywanie ich zgodnie z normami. Sprawdzenie spełnienia powyższych warunków przyznania płatności (warunków kwalifikowalności) odbywa się w ramach kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu – art. 30 ustawy o płatnościach oraz art. 29 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009. 4.10. Natomiast podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie rolnik podpisuje na wniosku o przyznanie płatności oraz art. 26 oraz dalsze przepisy Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1122/2009". Wymienione rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli administracyjnych i kontroli przeprowadzanych na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. 4.11. Skutkiem przeprowadzonej przez właściwy administracji rolnej organ kontroli w gospodarstwie rolnym strony (najpierw kontroli na miejscu, a następnie kontroli administracyjnej), było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z ustaleń kontroli na miejscu oraz danych opartych na systemie informacji geograficznej. Ustalenia te i dane zawarte zostały zaś w dołączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych wraz z załącznikami oraz na elektronicznym nośniku danych – płycie CD, z plikami zawierającymi m.in. fotografie poszczególnych działek i załączniki graficzne w postaci szkiców – mapy terenu, z naniesionymi granicami działek. Opis poczynionych ustaleń odnośnie deklarowanych i stwierdzonych powierzchni, organy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji. 4.11. W związku z zarzutem skargi kasacyjnej, zaakceptowania przez Sąd I instancji, niewyjaśnionej przez organ przyczyny różnicy pomiędzy tymi powierzchniami stwierdzonych podczas kontroli na miejscu, a uwzględnionymi do płatności, wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. 4.12. Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji, w postępowaniach dotyczących płatności ustawodawca zobowiązał organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a. Bezsporne przy tym jest, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodów, co do zaistnienia określonych faktów. W art. 3 ust. 3 tej ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które przedstawi strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. 4.13. W rozpoznawanej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną działek rolnych oznaczonych literami A–D, F–J, M, P–T, W, Z, Ż, a powierzchnią zadeklarowaną we wniosku rolnika, ustalona została zarówno w ramach kontroli administracyjnej – co związane było z wykorzystaniem do pomiaru gruntów urządzenia GPS w ramach inspekcji terenowej, jak i ortofotomapy, jako metody mającej umocowanie w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 – oraz na podstawie ustaleń kontroli na miejscu. Przeprowadzenie kontroli na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej oraz sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Dokonanie przez organ weryfikacji w ramach kontroli administracyjnej, z uwzględnieniem wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla danej działki umożliwiło zaś dalszą weryfikację kontrolowanej powierzchni. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie właściwej powierzchni ewidencyjnej danej działki, skoro płatność w ramach wsparcia bezpośredniego może być przyznana jedynie do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. 4.14. Nieuzasadniony okazał się więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o płatnościach, polegający na zaniechaniu działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy. Wskazać także należy, iż stosownie do art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach, z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (ust. 7). Organy Agencji uprawnione są bowiem przede wszystkim do prowadzenia w formie skomputeryzowanej systemu identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzenia w pierwszej kolejności administracyjnych kontroli wniosków o przyznanie płatności. Jeśli skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej uprawnionej do płatności jest wystarczające, wówczas nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Podstawową formą kontroli jest zatem kontrola administracyjna. Dopiero jeśli nie dostarczy ona wyników pozwalających z pewnością ustalić obszaru maksymalnej kwalifikowalności, organ może, po wszczęciu odpowiedniej procedury, skorzystać z uzupełniającej formy kontroli, jaką jest kontrola na miejscu. Na wniosek strony organ administracji publicznej obowiązany jest jednak zapewnić – na żądanie – czynny jej udział w każdym stadium postępowania, udzielić niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów. Z akt sprawy wynika, iż Skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu i został o swoich prawach i obowiązkach poinformowany przez organ. Wydając decyzję w sprawie przyznania płatności organ administracji opiera rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zarówno tych, co do których strona się wypowiedziała, jak też i tych, co do których strona nie składała żadnych oświadczeń. Te drugie nie mogą być jednak uznane za przyznane i podlegają obiektywnej ocenie organu administracji. Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 3 ust. 2 tej ustawy), winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem – co ważne – przepisów prawa materialnego. Postępowanie to winno także uwzględniać stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłaszane przez nią w trakcie tego postępowania administracyjnego (od momentu jego wszczęcia), tym bardziej iż ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ administracyjny winien dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). 4.15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji wywiązały się z obowiązków procesowych wynikających z powołanych przepisów. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne, wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie, któremu towarzyszyła dokumentacja fotograficzna. Na podstawie tych dowodów, poddanych weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, organy dokonały oceny stanu zagospodarowania działek zgłoszonych do płatności i ta ocena nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Ocena ta została dokonana w oparciu o raport z kontroli, który stanowi istotny dowód w sprawie. Skarżący w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedstawił – dodatkowych – a wiarygodnych i wykluczających jednocześnie ustaleń organów dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Tymczasem ciężar dowodu spoczywa nie tylko na organie administracji. Obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów, nie jest więc zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. 4.16. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia faktyczne w sprawie, w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło też do dowolnej oceny dowodów przez organy orzekające w sprawie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i dokonał ich oceny we wzajemnym powiązaniu, a wyniki tej analizy zawarł w uzasadnieniu wyroku. 4.17. Błędnie też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje Skarżący, iż Sąd I instancji zarzucił mu, brak czynnego udziału w postępowaniu. Przeczy temu analiza działań Skarżącego przeprowadzona przez Sąd I instancji zawarta w uzasadnieniu wyroku. Tyle tylko, że Sąd I instancji, uznał działania Skarżącego za niewystarczające, wskazując np. na zastrzeżenia Strony z [...] czerwca 2013 r. co do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych z dnia [...] czerwca 2013 r., kwestionujące pomiar wykonany na działkach P, T, C, D, F oraz I, w których nie wskazano konkretnych uchybień odnośnie danego pomiaru ani też w sposób wyraźny powierzchni danej działki, którą wbrew stanowisku organu należało zdaniem strony, uwzględnić do płatności, oraz że Skarżący nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, chociażby w postaci pomiaru dokonanego przez inny wyspecjalizowany podmiot, skutecznie podważającego dane przedstawione w raporcie BKM (Biuro Kontroli na miejscu). Kolejne zastrzeżenia co do ustaleń kontroli, które strona składała w odwołaniach od decyzji organu I instancji, nie były lekceważone przez organy, ale były przez nie rozważane. Skutkiem tych rozważań była ponowna weryfikacja poprawności kontroli (pisma Kierownika BKM z [...] października 2013 r. oraz [...] stycznia 2014 r.). Z akt wynika ponadto, że na wniosek strony, organ przekazał jej w dniu [...] lipca 2013 r. kopie płyt CD z dokumentacją pokontrolną, zaś pismem z [...] lipca 2013 r. odniósł się do zarzutów odwołania z dnia [...] lipca 2013 r. Mimo to konkretnych ustaleń odnośnie sposobu określenia kwalifikowanej powierzchni – dokonanego zarówno na podstawie urządzenia GPS, jak i ortofotomapy – oraz pomiaru danej działki, Skarżący nie wykonał. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, iż w raportach z kontroli oraz rozstrzygnięciach obu instancji dokładnie opisano nieprawidłowości w zakresie zawyżonych powierzchni, w tym stwierdzonych nieużytków, zakrzaczeń, itp., z odniesieniem do powierzchni działek i odwołaniem do dowodów w postaci ortofotomapy oraz zdjęć fotograficznych. 4.18. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przez organy dowodu z zeznań świadków S.D. i G.T. Wskazać jednocześnie trzeba, że organ ma prawo odmówić przeprowadzenia dowodu, jeżeli jest on nieistotny z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia lub jeżeli dana okoliczność została udowodniona innymi dowodami w sprawie(art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zarówno w decyzji I jak i II drugiej instancji organy szczegółowo odniosły się do powyższych wniosków wyjaśniając, iż powoływanie świadka S. D. na okoliczność dochowania należytej staranności przez Stronę w złożeniu wniosku pomocowego, które mogłoby skutkować niezastosowaniem obniżek i wykluczeń w stosunku do Skarżącego, jest bezzasadne, bowiem przesłanki w tym zakresie, określa art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, które organ jest zobowiązany zastosować. Organ opisał również historię złożonych przez Stronę wniosków za lata wcześniejsze. Co do wniosku o przesłuchania G. T. na okoliczność niezgodności informacji pokontrolnej określającej wynik kontroli, przekazanej pełnomocnikowi beneficjenta S. D., również organ zawarł w uzasadnieniu decyzji obszerne uzasadnienie co do bezzasadności powyższego wniosku, wskazując dowody na jakich się oparł oraz to, że zeznanie powyższego świadka, mogłoby mieć znaczenie, jeżeli dotyczyłoby czynności kontrolnych, w których brał udział. Wszystkie te wyjaśnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzą wątpliwości co do bezzasadności powyższych wniosków. 4.19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranych, zgodnie z przepisami procesowymi, dowodów w sprawie, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż miarodajny dla oceny okoliczności sprawy jest wynik kontroli przeprowadzonej przez BKM w maju–czerwcu 2013 r. W uzasadnieniach decyzji obu instancji przekonywująco wykazane zostało bowiem, że po okresie tym miały miejsce prace i zabiegi agrotechniczne w celu zmniejszenia powierzchni wykluczonej, w wyniku których pomiar powierzchni działek rolnych dokonany przez geodetę P. B. we wrześniu 2013 r. nie może skutecznie podważyć wyniku kontroli przeprowadzonej na przełomie maja i czerwca 2013 r. Zauważenia przy tym wymaga, że materiał dowodowy zgromadzony przez kontrolujących obejmuje zarówno raport z czynności kontrolnych, jak i obszerną dokumentację fotograficzną. Pomiary wykonane przez geodetę P. B. dokumentacji fotograficznej nie zawierają. 4.20. Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola Sądu I instancji zaskarżonej w sprawie decyzji, opiera się jak trafnie zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na stanie faktycznym i prawnym zaistniałym, na dzień wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Z tego też względu oraz z uwagi na wykonane przez Skarżącego zabiegi agrotechniczne, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się zarówno do pomiaru powierzchni działek rolnych dokonanego przez geodetę Piotra Banacha trzy miesiące po zakończeniu kontroli na miejscu (we wrześniu 2013 r.), jak i dotyczące wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie grudzień 2013 r.–styczeń 2014 r. nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji przez organy oraz wyroku Sądu I instancji. 4.21. Reasumując należy więc stwierdzić, że Sąd I instancji, nie dopuścił się zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, bowiem prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny. 4.22. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz.U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.).