II SA/Sz 1245/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pyrzycach z dnia 31 maja 2012 r. Nr XXIV/253/12, zmienionej uchwałą Nr XXXI/342/12 z dnia 20 grudnia 2012 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pyrzyce p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. W dniu 31 maja 2012 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę Nr XXIV/253/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy . Uchwałą z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr XXXI/342/12 Rada Miejska , działając na podstawie powyższych przepisów, zmieniła ww. uchwałę z dnia 31 maja 2012 r. Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. M. C. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 31 maja 2012 r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że jest właścicielką nieruchomości, położonej na obszarze, którego dotyczy przedmiotowa uchwała. Zdaniem wnioskodawczyni, zapis zmienionej uchwały dotyczący ustaleń odnośnie do odległości elektrowni wiatrowych od istniejącej zabudowy narusza przepisy prawa, bowiem kwestia ta może zostać uregulowana dopiero w planie miejscowym. Uchwałą z dnia 24 sierpnia 2015 r. Nr XI/87/15 Rada Miejska nie uwzględniła wezwania M. C. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 16 września 2015 r. M. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2012 r. Nr XXIV/253/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy . Uchwale tej zarzuciła naruszenie: - art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od istniejącej zabudowy mieszkalnej, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami określenie rozmieszczenia tych urządzeń może nastąpić jedynie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast granice terenów pod budowę tych urządzeń mogą być określone wyłącznie w planie miejscowym, - art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji, poprzez użycie w § 1 ust. 2 lit. b uchwały odniesienia do "decyzji o warunkach zabudowy, które stały się ostateczne do dnia przekazania Burmistrzowi projektu zmiany studium", który uniemożliwia ustalenie, o jakie strefy osadnicze i tereny przeznaczone pod zabudowę chodzi. W uzasadnieniu skargi, w odniesieniu do kwestii interesu prawnego skarżącej, strona wskazała, że nie można się zgodzić, że zaskarżona uchwała nie będzie rodziła żadnych skutków dla podmiotów zewnętrznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium jest pierwszym etapem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli ta uchwała zawiera wytyczne co do minimalnej odległości elektrowni wiatrowych, to oznacza że późniejsze uchwały będą musiały te wytyczne uwzględniać. Trudno bowiem sobie wyobrazić, zdaniem skarżącej, aby organ nie uwzględnił zapisu poprzedniej uchwały, uchwalając studium, którego postanowienia z kolei, są wiążące przy uchwalaniu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej: "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po spełnieniu powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że z uwagi na materię uchwały, t.j. przystąpienie do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy , dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego. Zachowane zostały też formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżąca pismem z dnia 23 lipca 2015 r. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu została z kolei złożona za pośrednictwem Rady Miejskiej w dniu 16 września 2015 r., czyli z dochowaniem terminu. Zgodnie z wyżej cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę może wnieść tylko ten, kto ma interes prawny lub uprawnienie i jednocześnie wykaże, że ten interes lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09, niepubl.). Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym (analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 K.p.a.) stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie prawa administracyjnego. Oczywiście, przenoszenie tych cech na grunt art. 101 powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy tutaj do czynienia. O ile w art. 28 K.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj, istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć. Przy czym nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia zatem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie odebrane lub ograniczone określone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas istniejący. Przy czym to skarżący zobowiązany jest wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wymaga to z kolei wskazania konkretnego przepisu prawa, który naruszałby interes prawny strony, wpływając negatywnie na jej sytuację prawną. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 282/07, LEX nr 438959). W niniejszej sprawie strona skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W ocenie sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia tak rozumianego interesu prawnego. M. C. zaskarżyła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy . Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także jego zmiany, podejmowana jest przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 11 tej ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest zatem aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zob. postanowienie NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 26/11). Co prawda w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że także ustalenia studium mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2093/11 oraz wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/12), to jednak nie sposób przyjąć aby do tej ingerencji mogło dojść już na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego studium lub jego zmiany, kiedy jeszcze nie wiadomo jakie ustalenia zostaną uchwalone w studium w wyniku przeprowadzonej procedury w trybie ww. przepisów. Uchwała ta ma bowiem charakter intencyjny, a objęcie określonego obszaru pracami planistycznymi (podobnie jak nieobjęcie) nie może być uznane za naruszenie "władztwa planistycznego". Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany studium. Okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącej nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12). Podkreślenia wymaga, że w procedurze uchwalania studium, a także jego zmiany, ustawodawca przewidział możliwość składania wniosków dotyczących studium, które rozpatrywane są przez organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektu studium (art. 11 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc mogą wpłynąć na jego kształt. Do projektu studium organ wykonawczy gminy wprowadza także zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, a następnie organizuje dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym studium rozwiązaniami i wyznacza termin na wnoszenie uwag dotyczących projektu studium (art. 11 pkt 9-11 powołanej ustawy). Dopiero potem projekt studium przedstawiany jest radzie gminy do uchwalenia. Zatem ostateczny kształt studium, jak również zmiany studium, może znacząco odbiegać od wstępnych założeń i wytycznych przyjętych dla danego projektu zmiany. Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, skarżącej nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2012 r. Nr XXIV/253/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy . Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa uchwała nie wpływa w sposób bezpośredni na zakres praw i obowiązków skarżącej, jako właścicielki nieruchomości położonej na obszarze, którego dotyczy ww. uchwała, gdyż jej adresatem jest wyłącznie organ wykonawczy gminy. Nie wpływa również w sposób pośredni na te prawa i obowiązki z uwagi na to, że nie determinuje ona późniejszego kształtu właściwej zmiany studium, ani tym bardziej kształtu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą, w ocenie sądu, skutkować musiało to odrzuceniem skargi, zgodnie z dodanym z dniem 15 sierpnia 2015 r. przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W myśl ww. przepisu, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia zapadło na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.