II SA/Łd 970/15

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 06 maja 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 39/15 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 13 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 39/15 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Skarżący wniósł o wymierzenie przedmiotowej grzywny, przyznanie w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) od organy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu oraz zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, iż wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego do załatwienia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę. A ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. wezwał organ do jego wykonania. Mimo tego organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący podkreślił, iż w sprawie ma miejsce zupełna ignorancja obowiązków pracowniczych ze strony kierującego organem. W ocenie strony argumentacja organu o rzekomych trudnościach z obsadą pracowniczą, na która organ nie ma funduszy jest lakoniczna i gołosłowna. Z kolei uzasadniając wniosek o zastosowanie w sprawie przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. skarżący wniósł, aby sąd uwzględnił nie tylko stwierdzoną opisanym wyrokiem okoliczność wieloletniego pozostawania organu w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ale także okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych. W niniejszej sprawie organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wykonania orzeczenia sądowego. Skarżący dodał, iż zachowanie organu powoduje m.in. uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi. Organ przywołał dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, iż dniu 26 lutego 2014 r. wpłynął wniosek S. M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zlokalizowanej na działkach nr ewid. 340/40, 340/43 obręb [...] wraz z przyłączem do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A 4h. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W dniu 28 maja 2014 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości stwierdzając, iż budynek usługowy wyposażony jest w niezbędną infrastrukturę techniczną w postaci przyłącza wody, kanalizacji i ENN. Z wyjaśnień złożonych do protokołu przez L. M. wynika, że nie zna ona daty budowy przyłącza i sieci wodociągowo- kanalizacyjnej, z której zasilana jest jej część obiektu. L. M. przedłożyła do wglądu dokumenty potwierdzające dokonanie wpłaty za realizację przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto wyjaśniła, że nie ma wiedzy, kto zarządza siecią w obecnej chwili. Następnie, w trybie art. 36 k.p.a. organ poinformował, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło się zakończyć w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia na dzień 25 września 2014 r. Dodatkowo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wezwał gestora sieci do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji przedmiotu postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia S. M., przekazanego przy piśmie organu z dnia 24 września 2014 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz pisma z dnia 26 września 2014 r. wniesionego drogą elektroniczną będącego w swej treści uzupełnieniem w/w zażalenia na bezczynność, organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 20 października 2014 r. wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 24 listopada 2014 r. W toku prowadzonego postępowania, po rozpatrzeniu skargi na bezczynność sąd wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 39/15, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia uprawomocnia się wyroku. W dniu 24 sierpnia 2015 r. wpłynęła skarga na niewykonanie wyroku. Odnosząc się do tej skargi organ stwierdził, iż jest ona zasadna. Jednakże zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne, rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od niego zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. PINB podkreślił, że każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji, w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje - przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej - nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km², na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe, m.in. A S.A. Organ wyjaśnił dodatkowo, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem skarżącego, który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu, przy jednoczesnym braku akceptacji ze strony organów zwierzchnich. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność, czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu, na co potrzebne są środki finansowe, których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. Na rozprawie skarżący oświadczył, że wyrok nadal nie został wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), mocą której zmieniło się brzmienie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z obecnym brzmieniem powołanego przepisu w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ponadto do art. 154 p.p.s.a. dodano § 7 w następującym brzmieniu: "Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Istotne jednakże, iż mimo dokonanej nowelizacji przepis art. 154 p.p.s.a. utrzymał swój dotychczasowy charakter i nadal jest podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą zatem przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast § 2 wymienionego artykułu stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Ostatni z powołanych przepisów ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą na bezczynność. W przedmiotowej sprawie akta wraz z prawomocnym wyrokiem doręczone zostały organowi w dniu 15 lipca 2015 r. Warunkiem formalnym wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. nadal jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu (zarówno przed, jak i po zmianie jego brzmienia). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu stosowne wezwanie pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu. Następnie w dniu 24 sierpnia 2015 r. S. M. złożył za pośrednictwem organu administracji skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. żądając wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 39/15. Zdaniem sądu niekwestionowaną okolicznością jest to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 24 sierpnia 2015 r., mimo uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 26 lutego 2014 r. Ustalenia tego nie kwestionuje organ jednoznacznie wskazując na zasadność niniejszej skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku. Co więcej, z oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie wynika, że wyrok nadal nie został wykonany. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ, w wyznaczonym opisanym wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Prawomocny wyrok zobowiązywał bowiem organ nie tylko do załatwienia wniosku skarżącego, ale także do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Świadczy również o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie trudności kadrowe organu, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/10; wyroki WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 419/15 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 365/15 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto również wyjaśnić, mając na uwadze wniosek organu o odrzucenie skargi sformułowany w odpowiedzi na skargę, iż przesłanki do odrzucenia skargi nie stanowią okoliczności związane z trudnościami kadrowymi organu nadzoru budowlanego, czy też wielość spraw leżących w kompetencji tegoż organu. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 złotych. Sąd uwzględnił przy tym wskazane przez organ okoliczności i uznał, że grzywna w kwocie określonej w pkt 1 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Mając na uwadze niewykonanie wyroku mimo wezwania do jego wykonania i zważywszy czas jaki upłynął od doręczenia organowi prawomocnego wyroku, należało stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał również za zasadny wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej i na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu kwotę 1000 złotych w związku z uwzględnieniem skargi, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na wskazaną w wyroku kwotę kosztów postępowania złożyły się: wpis sądowy oraz udokumentowane koszty przejazdu. LS