IV SA/Gl 351/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] roku nr [...]. Na podstawie decyzji reformatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] nr [...] I. F. (dalej "strona" lub "skarżąca") posiadała uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na mężem. Świadczenie to zostało przyznane od dnia 1 stycznia 2010 r., na czas określony - do dnia 28 lutego 2013 r., gdyż z tym dniem upływał termin ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] ustalające znaczny stopień niepełnosprawności) . W dniu 15 września 2014 r. strona złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. F. za okres od 1 marca 2013 r. do daty obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] orzekające o całkowitej niezdolności S. F. do pracy do dnia 31 stycznia 2012 r. Ponadto orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] orzekające o całkowitej niezdolności do pracy, a także samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2014 r. Następnie do akt sprawy strona dołączyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji S. F. do dnia 31 października 2017 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz P. (dalej "organ pierwszej instancji") odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem w okresie od 1 marca 2013 r. Odmowa nastąpiła w związku z niespełnieniem warunków ustawowych; przy czym organ rozpatrzył wniosek zarówno w świetle przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., jak i po tym dniu. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z orzeczenia organu pierwszej instancji i wskazała między innymi, iż posiadała uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem do dnia 28 lutego 2013 r., jednak pod koniec 2012 i 2013 r. - ze względu na sprzeczne informacje w prasie, radiu, czy telewizji - nie złożyła ponownego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Jednocześnie podkreśliła, że mąż posiadał stosowne orzeczenia ZUS - z dnia [...] o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 31 października 2012 r., następnie z dnia [...] orzekające o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2014 r. Dodała, że mąż obecnie także legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] o całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 października 2017 r. Strona wskazała, że sama opiekuje się niepełnosprawnym mężem, nie może podjąć żadnej pracy, a wskutek zmiany przepisów nie może uzyskać świadczenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i zacytował art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej dalej "ustawą". Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie należy do świadczeń o charakterze uznaniowym. Możliwość jego przyznania uzależniona jest od wystąpienia ściśle określonych przesłanek ustawowych; zatem brak którejkolwiek z nich powoduje, że świadczenie to nie może być przyznane. Podkreślił, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2013 r. przepisy regulują zaostrzone zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Nowe przepisy zawęziły krąg podmiotów, które mogą pobierać świadczenie; ponadto rozszerzony został katalog przesłanek negatywnych, uniemożliwiających uzyskanie świadczenia. W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie mają zastosowanie te nowe przepisy, gdyż na obecnym etapie sprawy, nie ma podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 24 ust. 2a ustawy i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontynuacji na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą ustawy, gdyż wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie został złożony w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż niepełnosprawność męża strony nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W przypadku S. F. niepełnosprawność istnieje od 13 sierpnia 2009 r., czyli powstała w wieku 49 lat. Zatem nie została spełniony warunek ustawowy uregulowany w art. 17 ust. 1b ustawy. Kolejno organ odwoławczy odniósł się do wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy podał, że - co do skutków, jakie wywołało powyższe rozstrzygnięcie - Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego; wyrok nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu stwierdziłł, że wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Kolegium podkreśliło, że na dzień orzekania w badanej sprawie nie zostały wydane te przepisy. Z tego względu decyzja organu pierwszej instancji może się ostać w obrocie prawnym. Nadto Kolegium poinformowało stronę o możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zaskarżyła decyzję Kolegium w całości i wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, 2) zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego: a) za okres od 1 marca do 30 czerwca 2013 r. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, b) za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. w kwocie 620,00 zł miesięcznie, c) za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 października 2017 r. w kwocie 1.200,00 zł miesięcznie (z uwzględnieniem zmian ustawowych) i przekazanie jej na konto bankowe skarżącej, 3) uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego i sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), dalej "ustawa zmieniająca" – w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, nie mogącej podjąć zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, lub w przypadku osób kontynuujących naukę, po 25 roku życia, otrzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (do 31 grudnia 2012 r.); a także wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP art. 17ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, jeżeli niepełnosprawność powstała po ukończeniu wieku wskazanego w tym przepisie. Uzasadniając te żądania i zarzuty skarżąca przywołała argumentację merytoryczną co do istoty tożsamą z argumentacją zawartą w odwołaniu. Nadto wskazała na skutki ww. wyroku TK, który – jej zdaniem – spowodował niemożność traktowania niekonstytucyjnego przepisu jako prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji powyższego przedmiotowy przepis nie może stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "ustawa p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Kolegium z dnia [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ustawy, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W rozpatrywanej sprawie oba organy orzekające w sprawie nie uwzględniły wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. o sygn. akt 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104). Przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Przy rozstrzygnięciach o charakterze negatoryjnym Trybunału, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu w/w wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1 , art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Zauważyć też przyjdzie, że przywołany wyrok nie stanowi wyroku, w którym Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 r., WSA w Gliwicach z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 158/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto, interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Przedstawione powyżej zagadnienie było już przedmiotem rozważań również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 406/15 rozważał skutki wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla stanu prawnego mającego zastosowanie w również w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tego Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu tegoż wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że obydwa orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego i procesowego. W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ich sytuacja prawna była zróżnicowana w związku z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej w obrębie tej samej grupy podobnych podmiotów. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy zwalnia Sąd z konieczności dokonywania interpretacji użytego w przepisie tym terminu "w trakcie nauki w szkole". Prowadząc ponowne postępowanie, organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek pozytywnych i negatywnych nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem oceny prawnej zamieszczonej w niniejszym wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w świetle opisanych wyżej okoliczności sprawy, prawidłowo organ odwoławczy ocenił, iż w sprawie nie zachodzi podstawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontynuacji. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ strona skarżąca w postępowaniu sądowym nie poniosła żadnych kosztów.