II GSK 2047/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1200/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na uchwałę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wrócenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt: II SA/Sz 1200/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na skutek skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nr [...]. Zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. bez zezwolenia zarządcy drogi, doręczona została Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w dniu [...] czerwca 2015 roku. Termin na złożenie odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich zaczął biec zatem dla Wspólnoty od dnia [...] czerwca 2015 r. W myśl art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Z zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia wynika, że stronie służyło prawo wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem organu I instancji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 8 lipca 2015 r. Odwołanie pełnomocnika strony skarżącej wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 9 lipca 2015 roku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówiło przywrócenia Wspólnocie Mieszkaniowej [...] terminu do złożenia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] czerwca 2015 r., uzasadniając, iż pełnomocnik reprezentujący Wspólnotę zachował warunki formalne do skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu, jednakże nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W dniu 8 lipca 2015 roku upłynął ostatni dzień, w którym strona mogła skutecznie złożyć odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 roku Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. Pełnomocnik skarżącego przebywała w dniach 6-8 lipca 2015 roku na zwolnieniu lekarskim. W ocenie Kolegium, pełnomocnik skarżącej, załączając do wniosku o przywrócenie terminu jedynie zaświadczenie lekarskie, bez wyjaśnienia, w jaki sposób i jaki rodzaj zachorowania wpłynął na niemożność dochowania terminu do dokonania czynności w terminie, nie uprawdopodobniła, że rodzaj przeszkody uniemożliwiał dotrzymanie przez nią terminu. W ocenie Kolegium nie są wystarczające do przywrócenia terminu oświadczenia radcy prawnego, iż była niezdolna do pracy, a kancelarię prowadzi samodzielnie i nie mogła zlecić innemu pracownikowi bądź innej osobie sporządzanie odwołania. Postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 roku pełnomocnik skarżącej zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1200/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga strony jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że Kolegium winno uwzględnić charakter niekwestionowanego zwolnienia lekarskiego i skutki z niego wynikające dla pełnomocnika procesowego. Ponadto wszelkie ewentualne wątpliwości Kolegium winny być wyjaśniane w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Ponadto Sąd podniósł w uzasadnieniu swojego wyroku, iż SKO w K. winno uwzględnić praktykę realizacji zwolnienia lekarskiego oraz charakter tego zaświadczenia, które obliguje chorego do wykorzystywania zwolnienia zgodnie z jego celem. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło skargę kasacyjną, zarzucając na podstawie art 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 z późn. zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pełnomocnik skarżącego uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu l instancji, w sytuacji gdy zaistniały wszelkie przesłanki do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, któremu pełnomocnik uchybił, natomiast składając wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zaświadczenie lekarskie, nie wskazując na rodzaj zachorowania i jego przebieg, nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, i w wyniku tego nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w istotny sposób narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nawet gdyby wskazane we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności i przedstawiony dowód w postaci zaświadczenia lekarskiego nie były dla Kolegium wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, to Kolegium winno podjąć działania wyjaśniające, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8, i art. 9 k.p.a. Nadto SKO w K. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] pod błędnym zarzutem przyjęcia, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszający zasady postępowania administracyjnego wynikające z tych przepisów, w sytuacji gdy Kolegium - nie mając wątpliwości i stwierdzając brak uprawdopodobnienia przez pełnomocnika skarżącej braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania - nie było zobowiązane podejmować dalszych czynności zmierzających do wyjaśnienia nieistniejących wątpliwości w tym przedmiocie, a zatem skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Kolegium, w sytuacji gdy rozpoznanie, sprawy i wydanie przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. było w pełni uzasadnione potwierdzeniem braku uprawdopodobnienia niezawinionego uchybienia terminowi do złożenia odwołania, a wydane postanowienie Kolegium było zgodne z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a i art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oparło skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., jednak żaden z przytoczonych zarzutów nie może być uznany za zasadny i nie może skutkować uwzględnieniem skargi. W związku utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności należało odnieść się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (vide – m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt: I GSK 1023/14, LEX nr 2032542). Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania o bezzasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uchylenie zaskarżonego postanowienia. WSA w Szczecinie nie popełnił bowiem wskazywanego przez stronę błędu polegającego na przyjęciu, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszający zasady postępowania administracyjnego wynikające z tych przepisów, w sytuacji gdy Kolegium - nie mając wątpliwości i stwierdzając brak uprawdopodobnienia przez pełnomocnika skarżącej braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania - nie było zobowiązane podejmować dalszych czynności zmierzających do wyjaśnienia nieistniejących wątpliwości w tym przedmiocie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, w zaistniałej sytuacji skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a. Nie można także uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Kolegium w sytuacji, gdy rozpoznanie, sprawy i wydanie przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. było w pełni uzasadnione potwierdzeniem braku uprawdopodobnienia niezawinionego uchybienia terminowi do złożenia odwołania, a wydane postanowienie Kolegium było zgodne z prawem. W kontekście wskazanych powyżej zarzutów należy stwierdzić, iż na aprobatę zasługuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, iż wadą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nr [...] była niedostatecznie dokonana ocena okoliczności uprawdopodabniających brak winy pełnomocnika. Jak stwierdził WSA w Szczecinie, została ona dokonana w sposób wręcz dowolny. Sąd wskazał, iż złożone wraz z wnioskiem zaświadczenie lekarskie potwierdziło niezdolność do pracy pełnomocnika skarżącej Wspólnoty w okresie 6-8 lipca 2015 r., a więc obejmującym dzień, w którym upływał ostateczny termin do złożenia odwołania. W tej sytuacji prawidłowo Sąd wywiódł, iż Kolegium winno było poddać dalszej analizie treść przedłożonego dokumentu i skutki z niego wynikające ze względu na charakter wykonywanej przez pełnomocnika pracy, biorąc m.in. pod uwagę fakt prowadzenia praktyki w formie samodzielnej kancelarii prawniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego zlecił organowi ponowne zbadanie sprawy w jej całokształcie, a końcowo wskazał na możliwość – w razie, gdyby ponowne, dogłębne zbadanie sprawy nie dało rezultatu - ewentualnego podjęcia "działań wyjaśniających" w celu oceny braku winy w uchybieniu terminu, na potrzebę których zwracała uwagę pełnomocnik skarżącej Wspólnoty. Wskazania te stanowiły logiczną konsekwencję wynikającą z przyjętego przez ten Sąd poglądu o konieczności ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie przez organ. Przesądza to o bezzasadności zarzutu procesowego zawartego w skardze kasacyjnej, odnoszącego się do błędnego przyjęcia przez WSA, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie można także uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pełnomocnik skarżącego uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy zaistniały wszelkie przesłanki do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 57 § 1, 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 i 2 k.p.a. Ma więc ono charakter rozstrzygnięcia procesowego, zamykającego stronie możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymagała przede wszystkim ustalenia, czy SKO w K. w prawidłowy sposób zastosowało przesłanki przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego, określone w art. 58 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z kolei przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Na tle przytoczonej regulacji podnosi się, że instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 503/12). Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11 z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1534/13). Strona ma obowiązek uprawdopodobnienia, że przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały spełnione (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 933/10). Bezspornym jest w sprawie, że pełnomocnik strony złożyła wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, oprócz samego odwołania, zwolnienie lekarskie. Organ administracji publicznej, wyrażając pogląd o braku uprawdopodobnienia przy pomocy tego dokumentu braku winy pełnomocnika w uchybieniu przedmiotowego terminu, uczynił to co najmniej przedwcześnie. O ile zgodzić się można z poglądem o braku tożsamości pomiędzy okolicznością "braku zawinienia w uchybieniu terminu (przesłanka z art. 58 § 1 k.p.a.) a "niezdolnością do pracy" (przesłanka zwolnienia lekarskiego z pracy), to nie można poprzestać na twierdzeniu, że przedłożenie zwolnienia lekarskiego takiego braku zawinienia w żadnym stopniu nie uprawdopodabnia. Przeciwnie – z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż wprawdzie okoliczność korzystania ze zwolnienia lekarskiego nie uzasadnia sama przez się wniosku, że wnoszący o przywrócenie terminu nie był w stanie w tym okresie dochować terminu, jednak wówczas wyjaśnienia wymaga, czy okoliczność ta była - dla zachowania terminu - nie do przezwyciężenia i czy strona dołożyła wysiłku by przeszkoda ta nie doprowadziła do naruszenia terminu (tak NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1599/12, także wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy tym bardziej zasadne jest wskazanie Sądu pierwszej instancji, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., nakazujące wnikliwą ocenę zarówno treści złożonego dokumentu, jak i okoliczności faktycznych uzasadniających jego wystawienie przez lekarza, jak również rzeczywistych możliwości ustanowienia substytuta przez chorego radcę prawnego będącego pełnomocnikiem Wspólnoty Mieszkaniowej - w kontekście realiów sprawy (prowadzenie jednoosobowej kancelarii) oraz przesłanek ustawowych przywrócenia terminu do złożenia odwołania, wymienionych w art. 58 § 1 k.p.a. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne i skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.