I OSK 1169/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 735/15 w sprawie ze skargi R. M. na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 735/15 oddalił skargę R. M. na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: R.M. w dniu [...] listopada 2012 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o usunięcie 6 punktów odnotowanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z uwagi na odbyte szkolenie. [...] Wojewódzki Komendant Policji w piśmie z [...] listopada 2012 r. poinformował wnioskodawcę o odmowie usunięcia punktów z tego względu, że otrzymał on za przewinienia w ruchu drogowym 25 punktów. Odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo o ruchu drogowym", nie może skutkować zmniejszeniem liczby punktów, skoro przed rozpoczęciem szkolenia wyniosła ona więcej niż 24. R. M.w dniu [...] marca 2015 r. wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosek o zweryfikowanie bazy danych w zakresie punktów karnych. Wskazał, że odbywając szkolenie nie miał świadomości, że limit 24 punktów karnych już przekroczył, gdyż [...] października 2012 r. został ukarany mandatem karnym i po tym zdarzeniu ustalając w komisariacie Policji liczbę posiadanych punktów karnych został poinformowany o [...] posiadanych punktach karnych. [...] Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. wskazał, że zasadnicze znaczenie dla oceny stanu faktycznego może mieć wyłącznie przepis rangi ustawowej, a konkretnie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. W okresie [...] stycznia – [...] października 2012 r. wnioskodawca wielokrotnie naruszył przepisy o ruchu drogowym za co łącznie otrzymał [...] punktów karnych. Ukończenie przez niego w dniu [...] października 2012 r. szkolenia uprawniającego do zmniejszenia liczby punktów karnych nie skutkuje zmniejszeniem posiadanych [...] punktów karnych. Wobec tego Komendant Policji wystąpił do Starosty Powiatowego z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. R. M. w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. [...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał swoje stanowisko. R.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie faktu odbycia szkolenia dającego podstawę do obniżenia liczby uzyskanych punktów karnych i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488) poprzez jego zastosowanie mimo sprzeczności z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. [...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że na [...] października 2012 r. skarżący miał [...] punktów karnych. W tym dniu otrzymał mandat za naruszenie przepisów ruchu drogowego i dodatkowe [...] punktów karnych. W dniu [...] października 2012 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten przewiduje zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu. Może on jednak dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także treść § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r., stanowiąc, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Przepis § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Stanowi on jedynie konkretyzację normy zawartej w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M., reprezentowany przez radcę prawnego A. Z. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niepodjęcie działań w celu usunięcia naruszenia prawa i oddalenie skargi na rozstrzygnięcie, które zostało wydane z naruszeniem prawa: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu oraz odbycia przez niego dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby posiadanych punktów karnych, b) art. 80 K.p.a. na skutek przeprowadzenia nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznaniu, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów karnych, pomimo przedłożenia dowodów przemawiających za odmiennym rozstrzygnięciem, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu okoliczności odbycia przez skarżącego dodatkowego szkolenia skutkującego zmniejszeniem liczby punktów karnych, b) § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wobec skarżącego nie można było zastosować instytucji zmniejszenia liczby punktów karnych, pomimo że zachodziły przesłanki wymagane do zastosowania tej instytucji, c) § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący został objęty dyspozycją tego przepisu, pomimo tego, że istnieje sprzeczność między tym przepisem a art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym uniemożliwiająca zastosowanie § 8 ust. 6 ww rozporządzenia w sprawie z tego względu, że prawidłowa ich interpretacja powinna uwzględniać hierarchię aktów prawnych. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa powołane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie był w sprawie stosowany. Sąd Wojewódzki w razie uwzględnienia skargi na czynność, jaką była czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych, zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., mógłby stwierdzić bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma wówczas zastosowanie, ale wyłącznie odpowiednio. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 P.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie są skuteczne również zarzuty naruszenia powyżej wskazanych przepisów postępowania w związku z art. 7 i art. 80 K.p.a. Okoliczności sprawy są w istocie niesporne. Nie jest bowiem kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego miał przypisane [...] punktów karnych na [...] października 2012 r. W tym dniu otrzymał mandat za naruszenie przepisów ruchu drogowego i dodatkowe [...] punktów karnych. W dniu [...] października 2012 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Argumentacja skargi kasacyjnej na poparcie tych zarzutów w rzeczywistości zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu i [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji o braku przesłanek do zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego na skutek odbycia szkolenia, a zatem kwestionuje wykładnię i prawidłowość stosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. W myśl § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2012 r. kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Zgodnie z § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W § 6 ust. 1 pkt 4 ww rozporządzenia określono, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, przy czym z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym i nie może skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem ich wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do konstatacji, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie jest sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i przepisami Prawa o ruchu drogowym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące powyższe stanowisko jest w tej materii konsekwentne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga m.in. aby w upoważnieniu ustawowym określić wytyczne dotyczące treści przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawiera art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, który wskazuje, że przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie formułował tezę, że ostatni z wymienionych przepisów wykonawczych odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (por. np. w wyroki NSA z: 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 15/2012; 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1373/12; 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 63/12, 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1552/11; 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2515/14 i 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2420/15). Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę. Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógł zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się iluzoryczne. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Słusznie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że skoro w dniu [...] października 2012 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Tym samym zarzuty naruszenia art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, a także § 8 ust. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2012 r. należało uznać za nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.