II FSK 1389/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 583/15 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. o sygn. III SA/Wa 583/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. J. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Finansów (dalej: organ odwoławczy) z dnia 4 grudnia 2014 r. o nr [...] w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych: (1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (dalej: Dyrektor IS) z dnia 6 marca 2013 r. o nr [...]; (2) zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę prawną powołano art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak inne cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Warszawie). 2.1. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Warszawie podał, że skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie wszystkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutów. 2.2. Postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. Dyrektor IS, na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 35 § 2 w związku z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Zdaniem Dyrektora IS, organ egzekucyjny nie zastosował wobec skarżącego żadnych środków egzekucyjnych, a zatem niemożliwe jest orzeczenie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych, które nie miały miejsca. 2.3. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 6 marca 2013 r., w którym zawarł wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odwołując się do art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 17, art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a. stwierdził, że organ egzekucyjny nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych, co oznacza, iż nie jest możliwe wstrzymanie czynności egzekucyjnych, które w sprawie nie zaistniały. To natomiast, w ocenie organu odwoławczego, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. 3.1. Na ww. postanowienie skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, w której zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora IS, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: (1) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, w sytuacji, gdy nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.); (2) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie - uwzględniony bądź oddalony, gdyż nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). 3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Zdaniem WSA w Warszawie, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych organy obu instancji naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., a organ odwoławczy ponadto art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Podkreślił, że rozpatrywanie wniosku skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), a w konsekwencji przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają w rozpatrywanej sprawie odpowiedniego zastosowania. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: (I) prawa materialnego, tj.: (1) art. 35 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że złożenie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wszczyna żadnego odrębnego postępowania i podlega rozpatrzeniu merytorycznemu, negatywnemu; (2) art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek złożony w trybie art. 35 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia tego wniosku) nie wszczynał żadnego odrębnego postępowania, wobec którego możliwa byłaby odmowa wszczęcia postępowania; (II) przepisów postępowania, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. oraz art. 18 i 35 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że organ nadzoru niewłaściwie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy żadne czynności egzekucyjne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zostały w ogóle dokonane, co warunkowało brak podstaw do jego wszczęcia; (2) art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora IS wydanych w trybie art. 18 u.p.e.a. sytuacji, gdy do takiego naruszenia nie doszło, a przepis art. 61a k.p.a. został w przedmiotowej sprawie właściwie zastosowany. 5.2. Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu, stąd skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygane w sprawie kwestie były przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamym stanie faktycznym i prawnym w sprawach dotyczącej tego samego skarżącego zakończonych wyrokami z dnia 18 stycznia 2018 r., II FSK 3503/15 oraz II FSK 3502/15, które to rozstrzygnięcia skład orzekający NSA w niniejszej sprawie podziela, więc w rozpatrywanej sprawie została zawarta identyczna argumentacja. 6.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na bezzasadność podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., które dodatkowo powiązano z naruszeniem art. 18 u.p.e.a. i art. 61a k.p.a. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i wojewódzki sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. To zaś, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., II FSK 2795/12 oraz z dnia 30 kwietnia 2014 r., II FSK 1038/12). Naruszenie dwóch pozostałych wskazanych powyżej przepisów, jako norm dopełnienia, było przedmiotem także innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które zostaną rozpatrzone poniżej. 6.3. Pozostałe zarzuty zarówno w zakresie podniesionych naruszeń prawa materialnego, jak i przepisów postępowania stanowią multiplikację zarzutów naruszenia art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., jako norm dopełnienia do wskazanych w skardze kasacyjnej norm odesłania z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zatem zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto, że nawet wówczas, gdy zachodzi potrzeba ich stosowania należy czynić to "odpowiednio". Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest bowiem od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania. To oznacza, że "odpowiednie" zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym może być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, żeby uzupełniać a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym co do zasady można wyróżnić trzy stadia: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Należy przy tym zaznaczyć, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia postępowanie egzekucyjne oraz egzekucję administracyjną. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela, zobowiązanego czy też osoby trzecie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2008 r., I SA/Po 1453/07, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08). Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do art. 26 § 3 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., II FSK 137/14). Przypomnieć także trzeba, że postępowanie egzekucyjne w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Egzekucja administracyjna oznacza zaś stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. 6.4. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy podkreślić, że rozpatrywanie żądania zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o art. 18 u.p.e.a. stosować należy przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), które w tym zakresie nie mają tu odpowiedniego zastosowania. W tego rodzaju przypadku rozpatrzenie wniosku zobowiązanego ma charakter uboczny, wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, jakim jest postępowanie egzekucyjne w administracji. Ten incydentalny (uboczny) charakter wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych wobec sprawy głównej polega jedynie na rozstrzygnięciu kwestii proceduralnej, procesowej związanej z tym postępowaniem głównym (postępowaniem egzekucyjnym w administracji), ale nie warunkującej możności przeprowadzenia tego postępowania, czy określania momentu jego wszczęcia. Ponadto, możliwe jest odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również żadnymi innymi przepisami prawa, czyli gdy jest wiadomym, że brak jest w tym przedmiocie jakiejkolwiek regulacji, co powoduje, że wniosek taki już na etapie jego wnoszenia jest bezprzedmiotowy. Ponadto, w orzecznictwie wskazano także na możliwość stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy dana kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta i ponowne postępowanie nie mogło być wszczęte ze względu na obowiązujący zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., II FSK 137/14). Tymczasem wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych skierowany do organu nadzoru przewidziany był przepisem art. 35 § 2 u.p.e.a. (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r.). W takim przypadku Dyrektor Izby Skarbowej jako organ nadzoru powinien był taki wniosek rozpatrzyć merytorycznie i ocenić czy jest on zasadny lub bezzasadny i to bez względu na to, czy w ogóle doszło do zastosowania jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, czego wymaga dla ich wstrzymania definicja legalna z art. 1a pkt 15 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie art. 61a k.p.a. nie miał wobec tego w ogóle odpowiedniego zastosowania, ponieważ wniosek złożony przez zobowiązanego nie wszczynał jakiegoś innego, nowego postępowania, lecz był jedynie wnioskiem w toku postępowania egzekucyjnego. 6.5. Reasumując należy stwierdzić, że wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych złożony w takcie trwania egzekucji administracyjnej nie inicjuje żadnego odrębnego od postępowania egzekucyjnego w administracji postępowania, do którego z mocy art. 18 u.p.e.a. należałoby stosować przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania lub odmowy jego wszczęcia (art. 61 i art. 61a k.p.a.). W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, który trafnie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.